REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DE TIMOR-LESTE

Tribunal de Recurso

1/C.G.E./2011/TR

PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2010

I. CONSIDERAÇÕES PREAMBULARES

Nos termos do artigo 129º, nº 3, da Constituição, compete ao Tribunal Superior Administrativo, Fiscal e de Contas, como instância única, a fiscalização da legalidade das despesas públicas e o julgamento das contas do Estado.

Tal competência é transitoriamente exercida por este Tribunal de Recurso, nos termos do artigo 164º, nº 1 e 2, da Constituição.

Por sua vez, é da competência da Parlamento Nacional fiscalizar a execução orçamental do Estado e deliberar sobre o Plano e o Orçamento do Estado e o respectivo relatório de execução, conforme disposto nas alíneas d) e e) do nº 3 do artigo 95º da Constituição. O controlo e avaliação da actividade do Governo na execução orçamental, como em todas as áreas, pertencem ao Parlamento Nacional. O Parecer destina-se a esclarecer tecnicamente o Parlamento de modo a que este possa exercer um efectivo controlo político e informar os cidadãos, para lhes permitir exercer um controlo social, e remeter às entidades competentes o parecer para a efectivação da eventual responsabilidade financeira ou criminal (artigo 48º da Lei 13/2009, de 21 de Outubro)

Assim, neste relatório e parecer o Tribunal deve apreciar a actividade financeira do Estado no ano 2010 nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, designadamente nos seguintes aspectos: a) Cumprimento da lei de enquadramento do Orçamento do Estado, bem como a demais legislação complementar relativa à administração financeira; b) Comparação entre as receitas e despesas orçamentadas e as efectivamente realizadas; c) Inventário e o balanço do património do Estado, bem como as alterações patrimoniais; d) Execução dos programas plurianuais do Orçamento do Estado, com referência especial à respectiva parcela anual; e) Movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações; f) Responsabilidades directas do Estado, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indirectas, designadamente a concessão de avales; g) Apoios concedidos directa ou indirectamente pelo Estado, designadamente subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos, bonificações e garantias financeiras; h) Fluxos financeiros com o estrangeiro, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos (ver artigo 29º da Lei 9/2011).

É no cumprimento destes preceitos constitucionais e legais que se apresenta este Parecer do Tribunal de Recurso sobre a Conta Geral do Estado (CGE) relativa ao ano económico de 2010, recebida em 4 de Julho de 2011.

Antes deste parecer o Tribunal de Recurso apenas se pronunciou sobre a Conta Geral do Estado do ano de 2009.

No relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado o Tribunal deve emitir um juízo sobre a legalidade e a correcção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respectivos sistemas de controlo interno. E pode ainda formular recomendações ao Parlamento Nacional ou ao Governo com vista à supressão das deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, bem como de organização e funcionamento dos serviços.1

Mantém-se as limitações à apreciação da Conta Geral do Estado por parte deste Tribunal na fiscalização judicial da legalidade das despesas públicas como está previsto no artigo 42º da Lei nº 13/2009, de 21 de Outubro (Lei de Gestão Financeira e Orçamental) já apontadas no parecer apresentado sobre a CGE de 2009. Só com a instalação e funcionamento cabal do apoio técnico que se encontra previsto na Lei 9/2011, de 17 de Agosto, terá o Tribunal de Recurso os meios que lhe permitam uma fiscalização da execução orçamental, quer concomitante, quer em sede de apreciação da Conta Geral do Estado, sob o ponto de vista técnico-contabilístico. Efectivamente, uma análise capaz da execução orçamental impõe desde logo que o Tribunal possa, através da fiscalização concomitante, ir acompanhando a qualidade e nível de execução do Orçamento Geral do Estado (OGE) junto dos diversos departamentos do Estado, ficando desde logo mais habilitado a emitir uma opinião técnica ajustada sobre a Conta final da execução orçamental2.

Mais uma vez optou este Tribunal por não nomear um auditor independente, para efeitos de examinar as contas auditadas pelas mesmas razões já apontadas no parecer apresentado no ano transacto relativamente à Conta Geral do Estado de 2009: a) o artigo 42º, n. 3, da Lei 13/2009 apenas permite a esse auditor examinar as contas auditadas, o que significa que ele se limitaria a emitir um novo parecer semelhante à auditoria já junta ao processo; b) este Tribunal não vê lacuna ou deficiência que pudesse levantar suspeitas à isenção e qualidade da auditoria apresentada com a CGE, que foi efectuada por uma empresa internacional de reconhecido mérito; c) nesses termos, a realização de uma nova auditoria, iria atrasar o processo, com custos financeiros e políticos avultados sem vantagem manifesta.

Por esse motivo, e mais uma vez, decidiu este Tribunal emitir o presente Parecer sobre a Conta Geral do Estado para o ano de 2010, apenas com base numa análise jurídico-formal, com fundamento nos elementos fornecidos pelo Governo, consciente das apontadas limitações, que se deixam expressas para a sua melhor compreensão.

II. RELATÓRIO

A. PROCESSO ORÇAMENTAL

A Proposta de Orçamento deu entrada no Parlamento Nacional a 15 de Outubro de 2009, em conformidade com o disposto no artigo 30º, nº 1, da Lei nº 13/2009, de 21 de Outubro (Lei de Gestão Financeira e Orçamental).

O Orçamento Geral do Estado foi aprovado pelo Parlamento Nacional a 3 de Dezembro de 2009 e foi publicado no Jornal da República de 23 de Dezembro.

Quanto à elaboração do orçamento verifica-se que

1. O orçamento observou basicamente o disposto na Lei de Gestão Financeira e Orçamental;

2. Contudo, não foram consideradas as receitas de fundos provenientes dos países doadores (em violação do disposto no artigo 33º da Lei de Gestão Financeira e Orçamental), situação já registada no orçamento de 2009, mas que se compreende dada a dificuldade resultante da falta de informação dos próprios doadores;

3. Antes da rectificação do orçamento já se constatava que, no geral os gastos do governo aumentaram para mais do dobro em comparação com o ano fiscal de 20073;

4. Houve necessidade de rectificação do orçamento, revendo em alta o orçamento das despesas com ultrapassagem de financiamento a partir do Fundo Petrolífero, ultrapassando o Rendimento Sustentável Estimado do Fundo, o qual já tinha sido exaurido com a proposta de Orçamento original, rectificação que aumenta a despesa prevista em 27%;

5. A proposta de alteração obedeceu ao formalismo legal e foi aprovada pelo Parlamento Nacional (Lei nº 8/2010, de 14 de Julho), tendo a proposta de rectificação obedecido ao disposto no artigo 35º da Lei de Gestão Financeira e Orçamental.

Não existe diploma de execução orçamental, para além da própria Lei do OGE.

Segundo a CGE foi a seguinte a execução orçamental:

Verifica-se, pois, que as estimativas orçamentais mantiveram-se próximas do previsto no orçamento rectificado, com variações por vezes mais acentuadas mas em média aceitáveis ao nível das despesas, e a execução orçamental ficou sempre aquém do previsto quanto às despesas e ultrapassou o previsto relativamente às receitas correntes.

B. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

1. O sistema de contabilização e controlo da Receita do Estado continua a revelar alguma incapacidade para produzir informação fiável de forma tempestiva. Mantém-se, assim, a necessidade de que os procedimentos de conciliação e agregação de dados a fornecer sejam revistos, de modo a garantir a sua fiabilidade1.

Neste contexto, o Tribunal reafirma a necessidade de existência de informação credível sobre a execução orçamental para permitir o cabal desempenho das suas atribuições no tocante ao respectivo acompanhamento e preparação e emissão do Parecer sobre a Conta Geral do Estado.

2. A Conta Geral do Estado que ora se analisa não revela melhoria na execução orçamental e no controlo das receitas e das despesas, relativamente à do ano 2009. O que evidencia que ainda há muito a fazer para que a República Democrática de Timor-Leste tenha as suas contas públicas devidamente ordenadas e controladas2. A ausência de informações sobre expectativas de financiamento a médio prazo limita a capacidade do Governo para conduzir planeamento a longo prazo e análises macroeconómicas numa base consolidada.3

3. Foi devidamente rectificada a objecção apresentada no Parecer relativo à Conta Geral do Estado de 20094 tendo sido devidamente ponderadas as receitas e despesas do Estado efectivamente cobradas ou desembolsadas até 28 de Fevereiro de 2010, embora se mantenha a falta de desagregação das respectivas receitas e despesas, tornando impossível determinar se houve violação do disposto no artigo 43º, nº 1, da Lei de Orçamento e Gestão Financeira5.

Aliás, as directrizes do Manual de Estatísticas de Finanças Públicas do Fundo Monetário Internacional (MEFP 2001) estão voltadas para as estatísticas de finanças públicas e não especificamente para a contabilidade do sector público, embora exerçam certa influência sobre as informações contábeis6.

4. Não obstante a falta de previsão orçamental das ajudas externas as mesmas foram devidamente descriminadas na Conta Geral do Estado, o que se realça como facto positivo, sem prejuízo de se reafirmar a necessidade de se procurar alcançar a necessária previsibilidade de tais ajudas no Orçamento Geral do Estado.

5. A questão do deficit e do superavit orçamental suscita igualmente algumas considerações.

A execução orçamental revelou um excedente de 148,862 US$000.7

Conforme consta do próprio Orçamento Geral do Estado, o deficit orçamental é suportado por transferências efectuadas a partir do Fundo Petrolífero.

Nos termos do artigo 7º, nº 1, da Lei do Fundo Petrolífero (Lei nº 9/2005, de 3 de Agosto), sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 6.º, os únicos débitos autorizados ao Fundo Petrolífero são transferências electrónicas efectuadas nos termos do presente artigo, bem como dos artigos 8.º a 10.º, para crédito de uma conta única do Orçamento do Estado.

Ou seja, a própria Lei reconhece a necessidade de financiamento do deficit orçamental a partir do Fundo Petrolífero, estipulando os limites do mesmo com base na estimativa do rendimento sustentável para o ano a que diga respeito (artigo 8º). Isto significa que as transferências do Fundo Petrolífero não devem ser equivalentes ao montante total do rendimento sustentável previsto, mas as estritamente necessárias para cobrir o deficit orçamental, sendo certo que estas nunca poderão exceder o aludido rendimento sustentável.8

A existência de superavit orçamental é comummente vista como sintoma de boa execução orçamental, porquanto o Estado conseguiu conter as suas despesas correntes a um nível inferior ao das receitas ordinárias.9 Porém, tal asserção só poderá ter acolhimento, como se referiu, relativamente às receitas ordinárias (serem as receitas ordinárias superiores às despesas correntes).

No caso de Timor-Leste, face à falta de receitas correntes suficientes, o orçamento geral do Estado apresenta sempre deficit, o qual é suportado pelo Fundo Petrolífero, tendo a lei o claro objectivo de que as transferências deste fundo sejam apenas as estritamente necessárias para suportar tal deficit.

Assim, o excedente aludido revela, por um lado, falta de eficiência na previsão das despesas e correspondente execução orçamental. Daqui resulta a necessidade de uma melhoria técnico-profissional dos departamentos do Estado, porquanto o problema é generalizado, por forma a garantir uma maior equilibrio orçamental que evite a existência do aludido superavit.

Por outro lado, impõe-se ao Governo uma definição clara do destino a dar às verbas orçamentais não gastas, sendo certo que nada é referido na Conta Geral do Estado ora em análise.

III. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DA RECEITA

A. ÂMBITO DE VERIFICAÇÃO

No que respeita à receita, dadas as limitações supra referidas, procedeu-se à conferência da Conta Geral do Estado e do Orçamento Geral do Estado, conjugada com o relatório da auditoria apresentado, assim como com o Parecer da Conta Geral do Estado de 2009, para se descortinar a concreta forma de execução orçamental, embora sem poder aferir da idoneidade das informações proferidas.

B. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

1. As receitas fiscais foram significativamente inferiores ao previsto no orçamento inicial, revelando um valor de cerca de US$ 2,500,000 superior ao constante do orçamento rectificado, sendo de cerca de US$ 2,160,000 o valor superior ao previsto na arrecadação de outros impostos. Porém, incompreensivelmente, o valor das receitas previstas para os impostos de pessoas individuais foi excessivamente inferior aos valores arrecadados no ano anterior (para os empregados do Governo apresentou-se uma previsão de receitas de US$ 60,000, quando no ano anterior se tinha arrecadado US$ 530,000), o que resultou numa cobrança de 1125%. Situação semelhante aconteceu com o Imposto Especial de Retenção (que teve uma receita concreta de US$ 6,156,000, quando tinha sido orçamentada para 2010 uma receita de apenas US$ 4,490,00), que por isso obteve uma cobrança muito superior ao previsto (182%).

2. Trata-se de erros manifestos na elaboração do OGE, que se recomenda sejam evitados.

3. Relativamente ao ano anterior, verificou-se um aumento significativo dos impostos directos, o que pode indiciar um aumento da actividade económica preconizado pelo Governo; mas, em sentido oposto, verificou-se um decréscimo acentuado das receitas não fiscais relativamente a 2009, cerca de US$ 4,000,000 menos (as quais já haviam sido igualmente orçamentadas em valor muito inferior às receitas de 2009).

4. Assim, embora se assinale a melhoria da cobrança fiscal relativamente ao montante orçamentado (e nesta medida apenas em função da rectificação orçamental), não se pode deixar de assinalar as apontadas reduções relativamente ao ano anterior, embora as receitas fiscais tenham permitido a final um aumento das Receitas Domésticas de cerca de US$ 2,500,000.10

5. Por outro lado, verifica-se a ausência de informação final relativamente a várias receitas, como sejam os Tribunais, Taxa sobre Inspecção de Veículos, Taxa de Carta de Condução e Outras Taxas de Transportes.

6. O Tribunal recomenda, mais uma vez, que o modelo de contabilização das receitas passe a ser sustentado por um sistema informático de registo das receitas capaz de as controlar através da conciliação integral da informação relativa à emissão e anulação de documentos de cobrança e de reembolso com a informação relativa aos corresponden-tes recebimentos e pagamentos.

7. Por outro lado, como já foi referido no anterior Parecer, é necessário melhorar significativamente a política fiscal e a eficácia na cobrança de receitas de modo a reduzir o recurso às transferências de capital como forma de financiamento do Estado (as receitas de capital implicam por definição uma alteração da situação activa do património do Estado, que assim fica mais pobre), em cumprimento do imperativo constitucional do artigo 144º, nº 1, da Constituição da RDTL.11

8. As receitas provenientes de dotações de apoios externos de terceiros (quantia significativa, segundo o relatório da auditoria, aqui em nada diferente do relatório à Conta de 2009) não foram devidamente mais uma vez consideradas no OGE, mas foram contemplados na Conta Geral do Estado, ficando assim por determinar o valor exacto das receitas recebidas.

9. O Tribunal insiste na recomendação de que se encontre um mecanismo orçamental que permita contabilizar de forma tão rigorosa quanto possível as receitas provenientes dos apoios externos de terceiros.

10. O Fundo Consolidado obteve uma quantia significativa de dinheiro (relatório da auditoria). Embora se tenha iniciado um processo de controlo dos recibos por pagamentos feitos em dinheiro antes do registo contabilístico, especificamente em relação às contas bancárias,12 algum dinheiro recebido, incluindo de vendas de arroz e taxas da universidade, foi usado para efectuar pagamentos anteriores à sua entrada nos registos financeiros13.

11. É fundamental conseguir exercer um controlo eficaz sobre os recebimentos em numerário depositados nos bancos, única forma de garantir a correspondência dos depósitos efectuados com os valores arrecadados.

12. Assim, o Tribunal recomenda que se fortaleça o mecanismo já iniciado de controlo de tais operações.

13. Recomenda-se, de novo, que se exerça um maior rigor na previsão das receitas, de modo a evitar discrepâncias significativas entre a previsão orçamental e a execução final.

14. A falta de desagregação da rubrica relativa às receitas impede uma análise mais detalhada da execução orçamental nesta área, sendo de salientar as limitações do Tribunal na elaboração do presente parecer, já referidas.

15. Recomenda-se, pois, que a CGE seja mais minuciosa com apresentação das receitas desagregadas, para permitir ao Tribunal e ao público em geral uma melhor análise do nível de execução orçamental.

IV. EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DA DESPESA

A. ÂMBITO DE VERIFICAÇÃO

Também no que respeita à despesa, procedeu-se à conferência da CGE e do OGE, conjugada com o relatório da auditoria apresentado e a CGE de 2009 e respectivo Parecer, para se descortinar a concreta forma de execução orçamental, embora sem poder aferir da idoneidade das informações proferidas.

B. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

1. Os pagamentos efectuados até 28 de Fevereiro de 2010 deviam ser devidamente desagregados de forma a comprovar-se a correspondência com as obrigações pendentes a 31 de Dezembro do ano anterior. A possibilidade de execução orçamental para além do ano fiscal, segundo o método de caixa, pode adulterar a verdade da execução orçamental.

3. O Tribunal recomenda, pois, que se cumpra o objectivo que já havia sido traçado na Proposta de OGE para 2009.

4. Conforme se constata da leitura da auditoria os comprovativos disponíveis (ou facultados para auditoria das contas) relativos aos pagamentos em dinheiro foi limitado, o que inviabiliza a comprovação dos mesmos.

5. Restou, assim, à auditoria limitar a sua análise aos montantes depositados e levantados das contas bancárias, sem possibilidade de comprovação da correcção dos mesmos.

6. A auditoria verificou o pagamento por algumas instituições a empregados inexistentes nos seus quadros. Trata-se de situação grave eventualmente indiciadora de responsabili-dade criminal e/ou civil.

7. O Tribunal recomenda, uma vez mais, a rápida implementa-ção de uma base de dados actual de absoluta fiabilidade e o controlo rigoroso dos pagamentos efectuados.

8. A Conta Geral do Estado não contém qualquer desagrega-ção das despesas por ministério ou outras instituições que procedem a pagamentos, o que não permite um controlo mínimo da legalidade dos mesmos. Assim, por exemplo, terão sido efectuados investimentos de 17,5 milhões para a compra, armazenamento e distribuição de arroz em todo o País.14 Porém, analisando a conta relativamente às despesas do Ministério do Turismo, Comércio e Industria, temos apenas a apresentação de uma verba global de Bens e Serviços do Fundo de Segurança Alimentar, no valor global de US$ 39,068,837, o que não permite determinar quanto foi dispendido na compra de arroz e quanto se gastou em outras rubricas e quais.

Esta é uma situação comum a toda a Conta na parte respeitante às despesas, com excepção dos pagamentos de salários a funcionários, mas aqui ainda com a situação já referida em 6.15

9. É, pois, essencial que a Conta Geral do Estado desagregue tanto quanto possível as despesas efectuadas pelo Estado, única forma de se poder minimamente comprovar as mesmas. Doutro modo seria impossível a este Tribunal e, consequentemente, ao Parlamento Nacional, desempenha-rem a sua função de controlo e fiscalização da actividade do Estado na execução orçamental.16

10. Do mesmo modo, como já foi salientado por este Tribunal, a constitucionalidade dos fundos e reservas orçamentais depende sempre do conhecimento preciso dos fins a que se destinam e do conhecimento pormenorizado das despesas pagas com recurso aos mesmos, sob pena de violação do disposto no artigo 145º, nº 2, da Constituição.17

11. Assim, o Tribunal recomenda mais uma vez, como já referido em 9, que as despesas pagas com recurso a tais fundos ou reservas (Fundo da Segurança Alimentar, Reserva de Contingência e fundos do governo) sejam desagregadas para que se tenha uma noção fundamentada e precisa do seu uso.18

V. PARECER

Face ao exposto, nos termos previstos no nº 6 do artigo 42º da Lei 13/2009 (Orçamento e Gestão Financeira), 129º, nº 3, e 164º da Constituição, com as limitações expostas e as recomenda-ções formuladas, o Tribunal de Recurso, julga validamente prestadas as contas do Estado e aprova o presente Parecer sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2010, para ser remetido ao Parlamento Nacional, nos termos do artigo 42º, nº 7, da Lei de Orçamento e Gestão Financeira.

*

- Diligencie pela publicação do Parecer no Jornal da Repú-blica.

- Diligencie pelo envio de cópia certificada do Parecer ao Parlamento Nacional, nos termos do artigo 42º, nº 7, da Lei de Orçamento e Gestão Financeira, com conhecimento ao Governo.

- Oportunamente, arquive.

Díli, 20 de Outubro de 2011

OS Juízes do Tribunal de Recurso

Cláudio de Jesus Ximenes Presidente e Relator

Maria Natércia Gusmão Pereira

José Luís da Goia

REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DE TIMOR-LESTE