REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DE TIMOR-LESTE

Tribunal de Recurso

2013

RELATÓRIO E PARECER SOBRE A

CONTA GERAL DO ESTADO DE 2012



















Novembro de 2013











PARTE - I





RELATÓRIO



1 Introdução



1.1 Enquadramento Legal



Nos termos da Constituição da República Democrática de Timor-Leste (CRDTL), compete ao Tribunal Superior Administrativo, Fiscal e de Contas, como instância única, a fiscalização da legalidade das despesas públicas e o julgamento das contas do Estado, cfr. art. 129.º n.º 3. Essa competência é exercida pelo Tribunal de Recurso, de agora em diante designado por Tribunal, que é a mais alta instância judiciária no País e até à entrada em funções daquele Tribunal Superior.



Nos termos do artigo 29.º da Lei da Câmara de Contas, o Tribunal no seu Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado aprecia a actividade financeira do Estado nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, designadamente:



(i) o cumprimento da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro, Lei do Orçamento e Gestão Financeira (LOGF), bem como da legisla-ção complementar aplicável à administração financeira;



(ii) a comparação entre as receitas e despesas orçamentadas e as efectivamente realizadas;



(iii) o inventário e o balanço do património do Estado, bem como as alterações patrimoniais;



(iv) a execução dos programas plurianuais do Orçamento Geral do Estado(OGE), com referência especial à respectiva parcela anual;



(v) a movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações;



(vi) as responsabilidades directasou indirectasdo Estado, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público;



(vii) os apoios concedidos directa ou indirectamente pelo Estado, nomeadamente, subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos, bonificações e garantias financeiras;e



(viii) os fluxos financeiros com o estrangeiro, bem como o grau de observância dos compromissos com ele assumidos.



No Relatório e Parecer o Tribunal emite um juízo sobre: a legalidade e a correcção financeira das operações examinadas e pronuncia-se sobre a economia, eficiência e eficácia da gestão pública (valueofmoney) assim como sobre a fiabilidade dos respectivos sistemas de controlo interno, e, ainda, formularecomendações ao Parlamento ou ao Governo com vista à supressão das deficiências encontradas na gestão orçamental, na tesouraria, na dívida pública, no património, e sobre a organização e funcionamento dos serviços,quando tal for possível.



Nos termos do art. 95.º, n.º 3, alíneas d) e e), da CDTL, compete ao Parlamento Nacional “fiscalizar a execução orçamental do Estado” e “deliberar sobre o Plano e o Orçamento do Estado e o respectivo relatório de execução”.



O Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado tem como finalidade apoiar o Parlamento no exercício do seu controlo político da actividade financeira do Estado, assim como, informar a sociedade civil primeira beneficiária da boa gestão financeira dos dinheiros públicos.



O Parlamento pode, ainda, remeter o Relatório e Parecer ao Ministério Público para efectivação de eventuais responsabilidades financeiras, quando as haja.



E é no cumprimento destes preceitos constitucionais e legais que o Tribunal de Recurso apresenta o Relatório e Parecer sobre a CGE relativa ao ano financeiro de 2012.



1.2 Metodologia



Este Relatório e Parecer é o quarto emitido pelo Tribunal de Recurso.



Este Relatório e Parecertem como instrumentos de fiscalização e controlo (i) a execução orçamental realizada durante o ano de 2013, consubstanciada no “Relatório de Acompanhamento da Execução Orçamental do Terceiro Trimestre de 2012”; (ii) as Verificações efectuadas junto dos Ministérios das Finanças e da Solidariedade Social; (iii) as Verificações efectuadas na ANATL, SAMES, IGE e RTTL.



Estas Verificações tiveram como objectivo confirmar as informações constantes da CGE e dos Relatórios Trimestrais de Execução Orçamental enviados pelo Ministério das Finanças (MF).



Este Relatório e Parecer teve por base as conclusões preliminares das Auditorias que se encontram em curso no âmbito da Fiscalização Sucessiva, relativamente à Receita Não Fiscal; as informações constantes do Portal da Transparência do Ministério das Finanças (informação do Free-Balance).



A Parte I diz respeito ao Relatório, a Parte II ao Parecer da Conta e em Anexo tal como dispõe o último parágrafo do n.o 4 do art. 11o da LOCC ali se evidenciam, em quadro, as questões postas pelo Tribunal de Recurso ao MF, as respostas deste Ministério e as Observações deste Tribunal àquele contraditório.



2 Processo Orçamental



O Governo apresentou a proposta de Lei do Orçamento Geral do Estado de 2012 ao Parlamento no dia 30 de Setembro de 2011, respeitando assim, o prazo estabelecido na LOGF, cfr. n.º 1 do art. 30º que estabelece que o Governo apresenta ao Parlamento Nacional até ao dia 15 de Outubro a proposta de lei do Orçamento para o ano financeiro seguinte.



Os critérios base da orçamentação e da atribuição do valor do pacote fiscal (tecto orçamental) passam pela análise comparativa da execução orçamental dos 3 anos anteriores.



As Prioridades definidas para o ano de 2012 e que se encontram reflectidas no OGE de 2012 tiveram por base:

??A Infra-estrutura básica,



??Produção Local,



??Desenvolvimento dos Recursos Humanos,



??Melhoria da prestação de serviço Público,



??Comemorações especiais.



O Orçamento Geral do Estado (OGE)para o ano 2012 aprovado em 25 de Novembro de 2011 pelo Parlamento Nacional e publicado pela Lei n.º 16/2011, de 21 de Dezembro, era de 1.674,130 milhares de USD.



O OGE de 2012, engloba a totalidade das Receitas e Despesas do Fundo Consolidado de Timor-Leste (FCTL) e dos Fundos Especiais (Fundo de Infra-Estruturas e Fundo de Desenvolvimento de Capital Humano).



Posteriormente foi aprovado o Orçamento Rectificativo (OR) pela Lei n.º 8/2012, de 30 de Outubro de 2012 que alterou o OGE inicial para o valor total de 1.806,450 milhares de USD o que perfaz um aumento de 7,9% (132.322 milhares de USD)como se pode ver na Tabela 1:













O aumento da despesa e da receita do OR no valor de 132.322 mlihares de USD, deveu-se à integração do saldo transitadodos fundos especiais e que não foram executados no ano de 2011, dos quais 124.872 milhares de USD referentes ao FI e 7.448 milhares de USD ao FDCH que somam, os dois, um total de 132.322 milhares de USD.



Do valor do saldo do FI integrado de 124.872 milhares de USD) no OGE de 2012 foi assim distribuido (74.872+50.000=124.872):

· 50.000 milhares de USD destinaram-se ao financiamento do FCTL(retirados doPrograma Tasi Mane que assim viu reduzido em 29% o seu valor inicial que era de 173.038 milhares de USD).



· Os restantes74.872 milhares de USD acresceram ao orçamento do FI.



A tabela 2 evidência a evolução do valor global da despesa do Orçamento do Estado, entre 2010 e 2012:









3 Processo de Prestação de Contas



De acordo com o quadro jurídico da República Democrática de Timor-Leste (RDTL) o Governo deve apresentar a este Tribunal a Conta Geral do Estado (CGE) até ao final de Maio do ano seguinte a que respeita (Hoje pela Lei n.o4/2013/III este prazo de entrega foi alterado para o mês de Julho, o que vigorará já para a CGE de 2013).



O Governo pediu e obteve a prorrogação doprazo, tendo remetido as Contas ao Tribunal em 17 de Junho de 2013.



Os documentos de prestação de contas enviados pelo Governo e que configuram a CGE são os seguintes:



??Declarações Financeiras Consolidadas Anuais e Contas do Fundo Consolidado de Timor-Leste (FCTL);



??Declarações Financeiras Anuais e Contas do Fundo das Infra-estruturas (FI);e



??Declarações Financeiras Anuais e Contas do Fundo de Desenvolvimento do Capital Humano (FDCH).



O presente Relatório e Parecer sobre a CGE incide sobre os documentos de prestação de contas do FCTL, FI e FDCH que incluem para cada um:



· “Relatório do Director Geral do Tesouro”;



· “Declaração de responsabilidades do Ministério das Finanças”;



· “Relatório do Auditor Independente”;



· “Declaração Consolidada de Receitas e Pagamentos em Dinheiro”;



· “Notas às Declarações Financeiras Consolidadas”;e



· “Declarações Suplementares Não Auditadas”.



As demonstrações financeiras de cada um dos “fundos” mencionados são compostas pelas “Declarações de Receitas e Pagamentos em Dinheiro” e pelas “Notas às Declarações Financeiras”, e foram elaboradas de acordo com a Norma Internacional de Contabilidade aplicável ao Sector Público Relato Financeiro numa Base de Caixa (doravante designada apenas por “NICSP Base de Caixa”), dando, assim, cumprimento ao disposto no art. 45.º da LOGF.



Nos termos da “NICSP Base de Caixa”, as entidades aquando da prestação de contas, deverão apresentar o orçamento inicial, o orçamento final e a sua execução deste.



O Governo procedeu a esta divulgação nos “Relatórios do Director Geral do Tesouro” e nas “Notas às Declarações Financeiras”



Na CGE de 2012 a base de preparação das “Declarações de Receitas e Pagamentos em Dinheiro” e sua execução passaram a reportar-se ao período de 1 de Janeiro a31 de Dezembro.

Neste sentido, o Governo deixou de apresentar a informação referente à execução orçamental nas suas contas anuais de acordo com o sistema de “base de caixa modificado”, passando a adotar a “base de caixa pleno”1.



Assim, foi dado cumprimento, no ano de 2012, ao prescrito no art. 3.º da LOGF que estipula que o orçamento é anual e que todas as dotações orçamentais para o ano fiscal caducam após 31 de Dezembro, uma vez que não foram registados pagamentos para lá do termo do ano civil.



OMF passou a enviar à Câmara de Contas os Relatórios sobre a Evolução do Orçamento, previstos na LOCC.



Foi implementada parcialmente a Recomendação n.º 1 do Relatório e Parecer de 2011 para o FCTL.



4. Análise da Execução Orçamental da Receita



4.1 Receita do Fundo Consolidado de Timor-Leste



A Lei do OGE para 2012,aprova o total de receitas por agrupamentos, incluindo as receitas próprias dos Serviços e Fundos Autónomos, dos Fundos Especiais e Empréstimos.



O OGE Rectificativo prevê um total de receitas que ascende os 2.269,4 milhões de USD, das quais 2.090,2 milhões de USD (92,1%) provenientes do Petróleo e Gás (designadas de Receitas do Fundo Petrolífero).



A estimativa para as receitas domésticas (fiscais e não fiscais) apontava para os 136,1 milhões de USD (cerca de 6% do total da receita prevista), e a resultante de financiamentos provenientes de empréstimospara o valor de 43,1 milhões de USD (cerca de 1,9 % da receita prevista).



Do total de receitas domésticas previstas, 20,9 milhões de USD constituíam “receitas próprias” de “serviços e fundos autónomos”.



Através do OGE o Governo foi autorizado a levantar 1.494,9 milhões de USD do Fundo Petrolífero, dos quais 665,3 milhões de USD correspondentes ao Rendimento Sustentável Estimado (RSE) e 829,6 milhões de USD a “levantamentos adicionais”. Deste modo o total das receitas estimadas para financiamento do OGE (FCTL e “Fundos Especiais”) foi de 1.806,2 milhões de USD, incluíndo empréstimos.



A tabela 3 ilustra o panorama geral das receitas previstas e cobradas em 2012 do FCTL:





A execução global das receitas cifrou-se nos 1.630,8 milhões de USD, contra os 1.160,8 milhões de USD do ano de 2011.

Tendo em conta o OR, a taxa de execução da receita total desta foi de100%, facto influenciado pela execução das Receitas de Capital a partir do Fundo Petrolífero.



Da análise do Mapa Resumo de Receitas das Declarações Financeiras Consolidadas Anuais do FCTL, verificou-se que foram cobradas durante o ano de 2012 um total de 1.837 milhares de USD de receitas que não foram inscritas mas que eram previsíveis por já terem sido cobradas em anos anteriores.



Este montante representa 1,5% do total das receitas domésticas efectivamente arrecadadas.



De salientar que esta situação já havia ocorrido no ano de 2011, e, mesmo assim, algumas receitas continuaram a não ser objecto de inscrição no Orçamento de 2012.



Ora, a incorreta previsão das Receitas Domésticas do Estado leva à realização de levantamentos do FP superiores ao efectivamente necessário para o financiamento das despesas do Estado do ano em causa.



Recomenda-se:



Que sejam orçamentadas todas as receitas de acordo com os principios da unidade e universalidade orçamentais estabelecidos na LOGF.



4.1.1 Receitas Domésticas



Constituem Receitas Domésticas as receitas relativas à cobrança de impostos, taxas, multas, vendas, entre outras receitas arrecadadas, bem como as receitas das Instituições Autónomas. As Receitas Domésticas são classificadas em Receitas Fiscais e Receitas não Fiscais.



As Receitas Domésticas arrecadadas em 2012 ascenderam a 135,8 milhões de USD (100% do previsto no OGE), tendo as Receitas fiscais atingido 96,5 milhões de USD (102% do previsto no OGE) e as Receitas não Fiscais (incluindo as receitas das Instituições Autónomas) 39,3 milhões de USD (96% do previsto no OGE).



A tabela seguinte reflectea evolução da cobrança das diversas receitas:







O aumento verificado nas receitas domésticas deve-se, fundamentalmente, ao aumento das receitas fiscais, que têm ganho maior expressão no total daquelas receitas.



4.1.1.1 Fiscais



A Receita Fiscal subdivide-se em 2 grandes rubricas: Impostos sobre Mercadorias e Outros Impostos.



Essas receitas são registadas nos sistemas informáticos SIGTAS (Standard Integrated Government Tax Administration System) e ASYCUDA (AutomaticSystemsCustoms Data) mas não se encontram integrados no sistemaFree-balanceo que dificulta a consolidação da informação geral da execução orçamental.



As Receitas Fiscais cobradas representam cerca de 71% das Receitas Domésticas e 6% do total das receitas cobradas, à semelhança do verificado no ano de 2011.



A maior parcela das receitas fiscais provém de Direitos de Consumo (27.136 milhares de USD) que representam cerca de 28% das receitas fiscais cobradas em 2012.







Observa-se que, apesar das receitas fiscais terem aumentado 44% de 2010 a 2011, a inflação cresceu 99%, ou seja o crescimento da inflação é muito superior ao crescimento das receitas, ao contrário do sucedido de 2011 a 2012 em que as receitas fiscais aumentaram enquanto a inflação diminuiu.



No cômputo geral, verifica-se que a rubrica de Receita que incide sobre os Salários, Vencimentos e Prestação de Serviços dos Empregados do Governo (código 5100), teve execução no ano de 2011 mas não foi objecto deprevisão de montantes naquela rubrica, no Orçamento de 2012.



No entanto foram cobradas um total de 749 milhares de USD desta receita no ano de 2012, isto é, esta rubrica teve execução mas não teve previsão.



Questionado sobre este facto, o MFrespondeu em sede de Contraditório de Fiscalização Orçamental que:



“... Nas estimativas orçamentais os impostos sobre rendimentos de empregados do Governo são incluídos nos impostos sobre rendimentos gerais. Todavia o registo das receitas classifica estes impostos como impostos sobre rendimentos de empregados do Governo e outros. Futuramente a Direcção de Política Macroeconómica irá fornecer a discriminação entre receitas de impostos sobre rendimentos de empregados do Governo e outros, a fim de permitir uma melhor comparação por parte do Tribunal e de outros utilizadores”.



Relativamente à rubrica Outros Impostos, a maior receita é a receita de Imposto Especial de Retenção e refere-se ao imposto retido nas despesas efectuadas por via de contratos de aprovisionamento público e teve uma cobrança de 21.516 milhares de USD.



Todavia, foram registados nas Declarações Financeiras quer do FI quer do FDCH montantes retidos,respectivamente, de 5.293 e 307 milhares de USD, que representam, indiscriminadamente, todos os tipos de impostos retidos.



As despesas totais com referência a contratos públicos de aprovisionamento executadas pelo FI e pelo FDCH foram de 396.077 e 32.797 milhares de USD sendo que os montantes dos impostos retidos representam, respectivamente, cerca de 1,3% e 0,9% daqueles valores.

No entanto, as Declarações Financeiras do FCTL não apresentam aquela informação de forma desagregada. Importa salientar que o Imposto Especial de Retenção cobrado no ano de 2011 foi de apenas 7.369 milhares de USD.



4.1.1.2 Não Fiscais



As Receitas Não Fiscais englobam as taxas, multas, juros e outras receitas, bem como as receitas das Instituições Autónomas.



Em 2012 o valor arrecadado ascende a 39.359 milhares de USD contra os 32.746 milhares de USD cobrados em 2011. A tabela que segue demonstra a evolução destas receitas de 2010 a 2012:









Observa-se que as receitas das Instituições Autónomas tende a crescer desde 2010.Da análise do Mapa Resumo de Receitas das Declarações Financeiras Anuais de 2012 constacta-se que algumas Receitas foram cobradas muito acima da previsão como é o caso de:



????Receita dos Correios, com uma taxa de execução de 204%;



????Receitas hospitalares, com uma taxa de execução de 344%;



????Receitas de leilão, com uma taxa de execução de 5341%;



????Receitas de venda de arroz e juros, com uma taxa de execução de 545%.



Nos termos da “NICSP Base de Caixa”, quando ocorram diferenças materiais entre o orçamento e a sua execução devem as mesmas ser justificadas, o que não aconteceu, à semelhança do ano 2011 pelo que, para a CGE de 2013,



Recomenda-se



Que seja apresentada toda a justificação para todas as diferenças materiais existentes entre o orçamento inicial, o final e a execução da receita e da despesa.



Relativamente às Receitas da rubrica venda de arroz, verifica-se uma certa oscilação entre a previsão e a execução desta receita desde 2010 como se pode ver na tabela seguinte:









Relativamente à Universidade Nacional de Timor Lorosa’e (UNTL), verificou-se, em sede de Fiscalização Orçamental, que não foram reflectidas nos relatórios trimestrais de execução orçamental elaborados pelo Tesouro a informação relativa à cobrança das receitas desta Universidade.



Relativamente a esta questão, o MF afirmou em resposta ao Contraditório realizado sobre o Relatório de Acompanhamento Orçamental até ao Terceiro Trimestre de 2012 que:



“A Universidade Nacional abriu uma conta temporária, com autorização do Tesouro, conforme previsto na lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro, Lei sobre Orçamento e Gestão Financeira (LOGF). Os fundos foram acumulados na conta temporária e transferidos apenas no 4.º trimestre de 2012”



E ainda que:



“A questão está a ser investigada pela Auditoria Interna do Ministério das Finanças e as constatações serão reportados ao Tribunal de Contas”



De acordo com as conclusões preliminares da Auditoria à Receita Não Fiscal do Estado que abrange a UNTL, realizada no âmbito da Fiscalização Sucessiva, e que se encontra em curso à data da elaboração deste Relatório e Parecer, esta situação deve-se ao facto da UNTL não depositar as receitas cobradas em “conta bancária oficial”, mantendo, ao contrário, aqueles valores em conta bancária por si titulada.



No ano de 2012, apenas realizou no final do ano uma transferência de receitas para a “conta bancária oficial”, razão pela qual, até ao final do terceito trimestre do ano, a receita contabilizada nas contas do Tesouro era igual a zero, não obstante a Universidade ter cobrado receitas ao longo de todo o ano.



Constatou-se, ainda, que a receita da UNTL constante da Conta Geral do Estado, no valor de 466,3 milhares de USD não corresponde à totalidade das receitas cobradas por esta entidade. Com efeito, este valor reporta-se apenas às receitas de propinas de licenciatura cobradas pela Universidade, não incluíndo outras receitas cobradas, designadamente, as referentes às propinas de mestrado.



As receitas cobradas e não transferidas para a “conta bancária oficial” são gastas pela UNTL à margem do Orçamento e da Conta Geral do Estado.



No que se refere à Rádio e Televisão de Timor-Leste (RTTL), e da análise do Mapa Resumo de Receitas das Declarações Financeiras Anuais não é possivel identificar a informação relativa à receita cobrada pela RTTL decorrentes da sua actividade em 2012.



Na sequência da Verificação no âmbito da Fiscalização Orçamental à RTTL, apurou-se através dos seus registos que a receita cobrada por esta entidade ascende os 176,2 milhares de USD sendo que 124,2 milhares de USD foram cobrados em numerário e os restantes através de cheque e transferência bancária.



Constatou-se, ainda, a existência de uma conta bancária no Australianand New ZelandBank (ANZ) utilizada pela RTTL para depósito de receitas, cujo saldo, em 31 de Dezembro de 2012, era de 182,5 milhares de USD.



O auditor independente fez uma “reserva” às contas de 2012 desta entidade dada a existência de receitas recebidas em numerário pela RTTL que foram utilizadas na realização de despesas antes da sua contabilização.



A utilização das receitas antes do seu depósito nas “contas bancárias oficiais” pode levar à existência de receitas e despesas não reflectidas nas demonstrações financeiras, em violação dos principios da unidade e universalidade orçamentais e da não compensação, previstos nos arts. 4.º e 5.º da LOGF.



Recomenda-se



Que haja maior controlo sobre a cobrança e registo das receitas em numerário pelas entidades que arrecadam estas e as utilizam sem passar pelo depósito na conta bancária oficial.



4.1.2 Receitas de Capital



A Receita de capital a partir do Fundo Petrolífero resulta da “receita bruta, incluíndo a Receita Tributária de Timor-Leste derivada de operações petrolíferas, incluindo prospecção, pesquisa, desenvolvimento, exploração, transporte, venda e exportação de petróleo e outras actividades com estas relacionadas”,cfr. alínea a) do n.º 1 do art. 6º da Lei n.º 9/2005, de 3 de Agosto, alterada pela Lei n.º 12/2011, de 28 de Setembro.



Esta receita de capital corresponde à quase totalidade das receitas.



Em 2012 a receita proveniente do Fundo Petrolífero foi arrecadada a 100%, como se pode ver na tabela que segue:









Observa-se que no primeiro trimestre não foi efectuado nenhum levantamento de capital do FP, tendo sido utilizado o saldo da conta que transitou do ano de 2011 para 2012 para a execução orçamental durante aquele período.



As Receitas de Capital representaram em 2012 cerca de 89,3% do total do Orçamento do Estado inicial aprovado.



Apesar de se ter efectuado o levantamento de 100% de receita do OGE provenientedo FP (1.494 milhões de USD), as despesas executadas foram de 1.197 milhões de USD o que significa que foram efectuados levantamentos acima do necessário para financiamento das despesas realizadas durante o ano.



Recomenda-se



Que haja melhorgestão da tesouraria a quando do processamento dos levantamentos do Fundo Petrolífero principalmente quando os montantes previstos englobam excedentes relativos ao Rendimento Sustentável Estimado (RSE).

4.2 Receitas do Fundo das Infra-estruturas



O OR previa para o ano de 2012 um total de dotações para o FI no valor de 875.133 milhares de USD.

Segundo o “Mapa Execução Orçamental Global” do “Relatório do Director Geral do Tesouro” foram consideradas como receitas do FI o montante de 691.250 milhares de USD.



No entanto, constatou-se, da análise das Declarações Financeiras do FCTL e dos “fundos especiais”, que não foram considerados naquele documento os seguintes valores:



???25 milhares de USD de Juros Bancários;



???74.872 milhares de USD respeitantes à integração do saldo de 2011 autorizado pelo OR;



???3.133 milhares de USD de pagamentos efectuados pelo FCTL;



???155 milhares de USD referentes a pagamentos efectuados pelo FDCH.



Os dois últimos valores referem-se a regularizações efectuadas entre os três fundos.



Verifica-se uma incongruência nas Notas às Declarações Financeiras dos dois “fundos especiais”, na medida em que na Nota 4 àquelas Declarações do FI é afirmado que “durante o ano financeiro não foram efectuados pagamentos pelo Fundo de Desenvolvimento de Capital Humano em nome do Fundo de Infra-estruturas”, quando na Nota 5 das Declarações Financeiras do FDCH se faz referência a pagamentos de 155 milhares de USD efectuados pelo FDCH em nome do FI.



Na Tabela 10 apresenta-se os valores totais das receitas do FI corrigidos, que ascenderam a 769.435 milhares de USD:







Considerando os ajustamentos efectuados, a execução da receita do FI para 2012 atingiu os 87,9%. Isto significa que não foram transferidos 62.778 milhares de USD do FCTL para o FI (757.161 milhares de USD - 691.250 milhares de USD - 3.133 milhares de USD), tendo os mesmos ficado retidos no FCTL.



Acrescenta-se que as receitas dos Juros Bancários não foram orçamentadas em 2012 para acrescer às dotações do FI.



Todavia, os valores relativos aos Juros Bancários e Pagamentos feitos pelo FCTL em nome do FI foram considerados na “Declaração de Receitas e Pagamentos em Dinheiro” do FI.



4.3 Receitas do Fundo de Desenvolvimento de Capital Humano



O OR previa para o ano de 2012 um total de dotações para o FDCH no valor de 37,4 milhões.



Segundo o “Mapa Execução Orçamental Global” do “Relatório do Director Geral do Tesouro” foram consideradas como receitas do FDCH o valor de 28.487milhares de USD.



No entanto, à semelhança do que se verificou com o FI, constatou-se na análise das Declarações Financeiras do FCTL e dos “fundos especiais”, que não foram considerados naquele documento os seguintes valores:



??2 milhares de USD de Juros Bancários;



??7.448 milhares de USD, respeitantes à integração do saldo de 2011 autorizado pelo OR;



??40 milhares de USD referentes a pagamentos efectuados pelo FI, referente a regularização efectuada entre os dois fundos especiais.



Na Tabela 11 apresentam-se os valores totais das receitas do FDCH corrigidos, que ascenderam a 35.977 milhares de USD:









As receitas dos Juros Bancários, também, não foram orçamentadas em 2012 para acrescer às dotações do FDCH.



Todavia, os valores relativos aos Juros Bancários e Pagamentos feitos pelo FI em nome do FDCH foram considerados na “Declaração de Receitas e Pagamentos em Dinheiro” do FDCH.



A execução da receita do FDCH para 2012 atingiu assim, os 96,1%. Ora, isto quer dizer que não foram transferidos 1.513 milhares de USD do FCTL para o FDCH (30.000 milhares – 28.487 milhares), tendo os mesmos sido retidos no FCTL.



Recomenda-se



Que se transfira do FCTL para os Fundos Especiais o montante das dotações levantadas para fazer face às despesas destes fundos.



Importa acrescentar que, uma vez que sejam consideradas, a título de regularização,como receita e despesa os pagamentos efectuados por um fundo em nome do outro, devem as Declarações Financeiras reflectir, na Despesa, quais os projectos financiados.



5 Análise da Execução Orçamental da Despesa



A Lei do OGE para 2012, pela alínea b) do seu art. 2.º aprova “o total de despesas por agrupamentos, incluindo as verbas a serem transferidas do Orçamento Geral do Estado para os serviços autónomos, em 2012”.



A execução orçamental inicia-se, de facto, com o Aviso de Autorização de Despesas (AAD) emitido pelo Director do Tesouro, que autoriza os ministérios e secretarias do Estado a gastar ou a comprometer-se a gastar dotações ou parte de dotações orçamentais (art. 39.º) e onde se estabelecem as datas limites para efectuar compromissos no sistema informático.



Ainda no âmbito da execução orçamental, a 8 de Outubro, a Ministra das Finanças fez circular um calendário a delimitar a data para os pedidos de pagamento para que esta terminasse a 31 de Dezembro de 2012.



Aprovisionamento Público



Para efeitos da realização de despesas com vista à aquisição de bens e serviços ou à execução de obras, destinadas à satisfação das necessidades das entidades da administração directa e indirecta do Estado é efectuado o procedimento de Aprovisionamento Público que se rege através do Decreto-Lei n.º 10/2005, de 21 de Novembro, e respectivas alterações.



O auditor externo independente realizou, a pedido do Ministério das Finanças, uma “revisão” aos procedimentos de aprovisionamento desenvolvidos por 13 entidades públicas, que abrangeu o período compreendido entre 1 de Janeiro de 2009 e 30 de Junho de 2011.



No relatório do auditor independente de 2012 sobre as “Demonstrações Financeiras Anuais” do FCTL, incluiu-se a seguinte “ênfase”:”(…)existe incerteza sobre se foi alcançado o objectivo de optimização dos dispêndios, pretendido para o aprovisionamento, conforme referido no Decreto-Lei do Aprovisionamento e no Guia das Melhores Práticas”.



Na Nota 7 às “Declarações Financeiras Consolidadas” do FCTL é feita referência às transações que não cumprem os procedimentos de Aprovisionamento e ainda se fez referência que “o Governo introduziu novos procedimentos de controlo em ligação com o módulo de Aprovisionamento/Contratos do Free-Balance. Para além disto, a Agência de Desenvolvimento Nacional (ADN) melhorou os procedimentos de controlo e reforçou a sua capacidade a nível de monitorização de projectos.”Foi dito ainda que “continua a não se saber se os objectivos de aprovisionamento pretendidos foram cumpridos durante o ano financeiro, sobretudo no que se refere à eficácia em termos de custo”. Nas notas 7 às “Declarações Financeiras Consolidadas” do FI e do FDCH o mesmo comentário é registado.

Face ao que foi dito, não pode o Tribunal deixar de manifestar a sua preocupação com as conclusões da “revisão” efectuada.

Neste sentido, e independentemente das opções tomadas em termos de política de aprovisionamento, nomeadamente, quanto à maior ou menor centralização da condução dos processos, é fundamental que se estabeleça um equilíbrio entre a necessidade de desenvolver eficazmente a realização da despesa pública e de alcançar elevadas taxas de execução orçamental, e o estabelecimento de procedimentos básicos de controlo que assegurem de facto que aquela é realizada em obediência à lei e aos princípios de boa gestão, como sejam os de economia, de eficiência e de eficácia.Face ao exposto,



Recomenda-se



a) Que sejam desenvolvidos esforços adicionais ao nível das instituições públicas com responsabilidades na condução de processos de aprovisionamento, no sentido de ser assegurado o cumprimento da lei, bem como dos “Guias de Boas Práticas” elaboradas pelo Ministério das Finanças de modo a quese estabeleça um equilíbrio entre a taxa de execução orçamental e o cumprimento criterioso das normas do aprovisionamento.



b) Que se proceda à avaliação anual do cumprimento da legislação do aprovisionamento e daquelas “boas práticas”, designadamente, no que se refere à elaboração e inclusão nos documentos de prestação de contas do “Relatório Anual de Aprovisionamento” (“Guia de Boa Prática 8”).



5.1 Fundo Consolidado de Timor-Leste



O FCTL compreende a totalidade das despesas e receitas dos Ministérios e seus serviços, bem como das entidades autónomas identificadas no Ponto 6.4 com exclusão das despesas e receitas que dizem respeito ao FI e ao FDCH.



5.1.1 Despesas por Categorias Económicas



O total de despesas previstas no OR para o ano de 2012 do FCTL foi de 893,9 milhões de USD. As despesas executadas ascenderam a 788,8 milhões de USD, o que corresponde a uma taxa de execução orçamental de 88%:









O Orçamento do FCTL sofreu alterações para mais no valor de 50 milhões de USD aprovadas através do OR de 2012, sendo este montante proveniente do saldo do FI. A maior parte do valor desta alteração foi alocada à categoria de Transferências.As despesas do FCTL aumentaram em 30% de 2011 a 2012 devido a aumentos ocorridos sobretudo na categoria de Transferências.



Da informação extraída do Portal da Transparência do Ministério das Finanças, verifica-se que a taxa de execução orçamental das despesas do FCTL, não incluíndo as instituições autónomas, é de 92% ao passo que o valor correcto é de 87% e consta do Mapa Despesas por Itens - Todo o Governo das Declarações Financeiras Consolidadas Anuais do FCTL. Essa diferença deve-se ao facto de o valor que consta do referido Portal ter sido acrescido dos montantes das respectivas obrigações registadas até ao final do ano.



Da análise efectuada aos Relatórios de Execução Trimestrais verificou-se que durante o quarto trimestre de 2012 foram executadas o equivalente a 40% do total das despesas do FCTL, como se pode ver a seguir:







Evidencia-se um desiquilíbrio das despesas efectuadas durante os quatro trimestres. Alerta-se para o facto de grande parte das despesas do FCTL terem sido realizadas durante o último trimestre do ano, o que pode pôr em causa o adequado controlo orçamental.



5.1.1.1 Salários e Vencimentos



As Declarações Financeiras englobam informação do número de pessoal por departamento do Governo, cumprindo assim uma exigência da LOGF, alínea f) do n.º 2 do art. 45º. O número total de pessoal em 2012 é de 31.028 funcionários e agentes enquanto em 2011 foi de 31.969.



Os salários e vencimentos foram executados a 93% e aumentaram de 2011 a 2012 em cerca de 17% e têmum peso de 17% do total das despesas do FCTL.



5.1.1.2 Bens e Serviços



As despesas relativas a Bens e Serviços executadas representam 39% das despesas do FCTL. A análise efectuada às Declarações Financeiras Consolidadas Anuais, mostra que a rubrica Outros Serviços Diversos (rubrica que deve ter um carácter residual) apresenta valores elevados tanto em termos previsionais (54.027 milhares de USD, no OE Rectificativo) como a nível de execução (25.409 milhares de USD). Isto quer dizer que grande parte das despesas de bens e serviços não observa o princípio da especificação emanado na LOGF.



Recomenda-se

Que se faça o levantamento das despesas registadas em Outros Serviços Diversos que têm sido pagas durante os últimos anos e se preveja essas despesas em rubricas orçamentais próprias, em cumprimento do princípio da especificação consagrado na LOGF.



5.1.1.3 Transferências



As transferências executadas em 2012 ascenderam a 218,1 milhões de USD, quando inicialmente estavam previstas apenas 199,6 milhões. Através do OR foram autorizados um total de 36 milhões de USD provenientes do FI para aumentar o valor das transferências. Em sede de Verificação efectuada junto do Ministério da Solidariedade Social (MSS), verificou-se que este Ministério solicitou um aumento do seu Orçamento em 34 milhões de USD para executar despesas com transferências. Segundo informações obtidas, esses valores solicitados seriam para efectuar pagamentos das Pensões dos Combatentes e Mártires da Libertação Nacional devido ao facto do Orçamento Inicial não ter sido suficiente para cobrir as despesas de Junho a Dezembro de 2012.



Assim, esse valor foi aprovado pelo OR,sendo que as Transferências sofreram novas alteraçõese o Orçamento Final sitou-se nos 235,6 milhões de USD.



A rubrica mais representativa das transferências refere-se a Benefícios Pessoais cujo valor executado ascende os 157,4 milhões de USD, valor que é superior ao valor dos salários do pessoal. As despesas com transferências representam 20% das despesas do FCTL e são superiores ao total das receitas domésticas cobradas.



5.1.1.4 Capital Menor



As despesas com capital menor representam 5% das despesas do FCTL de 2012 e aumentaram em 54% de 2011 a 2012.



As entidades com maiores execuções relativas a Despesas de Capital Menor são o Ministério da Defesa e Segurança, o Ministério da Saúde e o Ministério da Educação.

5.1.1.5 Capital e Desenvolvimento



A rubrica de maior expressão da categoria Capital e Desenvolvimento, no montante de 88,3 milhões de USD, é a relativa a Activos de Infra-estruturas com uma execução de 50,8 milhões de USD, o que corresponde a 57,6% daquela categoria.



5.1.1.6 Despesas de Contingência



Nos termos da alínea j) do n.º 2 do art. 45.º da LOGF (na redacção dada pelo art. 87.º da LOCC), o relatório final sobre a Conta Geral do Estado deverá conter “detalhes das despesas de contingência”, estabelecendo a alínea i) do n.º 3 do art. 22.º da mesma lei, que as mesmas não podem ultrapassar os 5% dos gastos totais.



As despesas de contingência, segundo o n.º 3 do art. 7.º e o art. 37.º da LOGF, têm de ser urgentes, imprevistas, não previsíveis e inadiáveis.



A tabela que segue mostra que as despesas de contingência ascendem os 21.641 milhares de USD. Todavia, as Declarações Suplementares apenas apresentam detalhes sobre as despesas de contingência realizadas no valor 8.981 milhares de USD. Assim, não foram apresentadas informações em relação ao diferencial no valor de 12.660 milhares de USD, conforme determina a alínea j) do n.º 2 do art. 45.º da LOGF.



Recomenda-se

Que passe a constar na CGE a informação acerca dos detalhes das despesas de contingência conforme dispõe a alínea j) do n.º 2 do art. 45.º da LOGF.



A tabela que segue descrimina as despesas de contingência efectuadas a nível de categorias do FCTL:











Observa-se que as despesas de contingência com salários e vencimentos são de apenas 598 milhares de USD ao passo que o valor transferido das dotações de Todo o Governo para executar estas despesas é, segundo as declarações, de 5.045 milhares de USD. Isto significa, que estas despesas foram na sua maioria, classificadas nas outras categorias de despesa e não na categoria de salários e vencimentos, o que distorce a informação apresentada.



O valor orçamentado de 14.032 milhares de USD de despesas de contingência imputados à categoria Bens e Serviços provém do reforço efectuado a partir da rubrica outros serviços diversos. A nível geral as despesas de contingência diminuíram em cerca de 10% de 2011 a 2012 e representam cerca de 1,8% das despesas totais do Estado executadas, ou seja, muito inferior ao limite de 5% imposto através da alínea i) do n.º 3 do art. 22º da LOGF.



De acordo com a informação constante do Portal da Transparência, o Ministério das Finanças beneficiou de alterações para mais do seu Orçamento Inicial no valor de 6.842 milhares de USD sendo que 6.500,3 milhares de USD,foram para e fectuar pagamentos relativos a Serviços Administrativos e Informáticos cuja execução se situou nos 6.171 milhares de USD. Estas alterações totais representam cerca de 43% do seu orçamento inicial.



Os valores que constam do Orçamento Final foram objecto de alterações após a publicação da lei do Orçamento Rectificativo, cujas alterações competem ao Ministério das Finanças.



5.1.2 Despesas por Funções



A análise das despesas na perspectiva funcional permite identificar as áreas onde o Estado direciona a sua actividade tendo em conta as necessidades gerais da população. Os serviços prestados pelos órgãos do Estado, serviços e fundos autónomos concorrem com as respectivas despesas para essa classificação.



Na tabela seguinte apresenta-se a despesa de 2012 do FCTL por “Funções” tendo em conta as categorias alocadas:







Observa-se que as funções relativas aos”serviços públicos gerais”, aos “assuntos económicos” e à “protecção social” foram responsáveis por cerca de 70% de toda a despesa realizada em 2012, e os restantes 30% são distribuídos por outras áreas.



5.1.3 Despesas por Entidades



Em meados de 2012 o Governo sofreu uma reestruturação na sua composição através do Decreto-Lei n.º 41/2012, de 7 de Setembro.



As despesas executadas em 2012 pelas entidades de reporte que compoêm as Declarações Financeiras do FCTL constam da seguinte tabela:





Observa-se que as despesas executadas pela Secretaria do Estado de Conselho de Ministros diminuiram em 79% de 2011 a 2012.

Por outro lado, a Secretaria do Estado da Política, Formação Profissional e Emprego aumentou em 679% de 2011 a 2012 devido a aumentos nas despesas com benefícios pessoais. Outra variação considerável verificou-se nas despesas do MSS que teve uma variação positiva na ordem dos 73%. Importa acrescentar que este ministério detém uma fatia de 20% das despesas totais do FCTL seguido da EDTL com uma parcela de 13%.



Tendo em conta a reestruturação do Governo efectuada muitas entidades foram objecto de separação ou junção e isto faz com que não seja comparável a informação sobre a execução dos anos de 2011 e 2012.



5.2 Fundo das Infra-Estruturas



5.2.1 Caracterização, Organização e Funcionamento do FI



De acordo com o Plano Estratégico de Desenvolvimento de Timor-Leste (2011-2030), a construção e manutenção de um leque de infra-estruturas produtivas, nos sectores dos transportes (como estradas, pontes, portos e aeroportos), da água e saneamento, da electricidade, bem como das telecomunicações, constitui condição necessária ao desenvolvimento e modernização do país. No mesmo Plano são ainda definidas as prioridades de investimento público para aquele período.



Tendo em vista a concretização daquele plano foi criado o FI que se destina a financiar programas e projectos plurianuais nas áreas das: a) Infra-estruturas rodoviárias, incluindo estradas, pontes, portos e aeroportos; b) Geradores de energia e linhas de distribuição; c) Telecomunicações; d) Infra-estruturas que promovam a protecção de cheias; e) Instalações de tratamento de água e saneamento; f) Instalações logísticas, incluindo infra-estruturas de armazenamento (n.ºs 1 e 2 do art. 9.º da Lei n.º 1/II).



O FI é regulamentado pelo DL n.º 8/2011, de 18 de Março, que estabelece no seu art. 3.º que a respectiva gestão cabe ao seu Conselho Administrativo, que é composto, em regime de permanência pelo Primeiro-Ministro, que preside, pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro das Infra-estruturas. Integram ainda o Conselho de Administração, temporariamente, outros membros do Governo, que tenham relação com os programas e projectos a financiar pelo Fundo (n.º 3 do mesmo artigo).



A criação do FI trouxe alterações no quadro institucional da gestão do aprovisionamento e dos projectos, onde intervêm, além do seu Conselho de Administração, cuja composição e competências se encontram definidas nos artigos 3.º e 4.º do DL n.º 8/2011, as seguintes entidades:



??O Secretariado dos Grandes Projectos (SGP) – responsável por conduzir uma análise detalhada das submissões feitas pelos Ministérios para a inclusão de projectos no FI;



??A Agência de Desenvolvimento Nacional (ADN), criada pelo DL n.º 11/2011, de 23 de Março – supervisiona a im-plementação dos projectos, valida o seu progresso e leva a cabo o controlo de qualidade;



??A Comissão Nacional de Aprovisionamento (CNA), constituída através do DL n.º 14/2011, de 30 de Março – conduz o aprovisionamento de projectos de grande escala incluídos no FI. É responsável pela emissão de um Aviso de Aprovisionamento, pela avaliação das propostas das diferentes empresas e pela recomendação da empresa com a qual deverá ser assinado contrato.



Através do Diploma Ministerial n.º 9/2011, de 18 de Maio, do Gabinete do Primeiro-Ministro, foi aprovado o “Regimento Interno do Conselho de Administração e o fluxo de processos do Fundo das Infra-estruturas”, conforme previsto no art. 16.º do DL n.º 8/2011.



No FI são incluídos os projectos plurianuais e de grande dimensão (acima de 1 milhão de USD).



Em termos de “controlo e responsabilidade financeira” os “fundos especiais” estão sujeitos, com as necessárias adaptações, às regras do Título VI da LOGF, o qual dispõe, nomeadamente, sobre matérias como o Parecer sobre a CGE (art. 42.º), os registos de orçamento e contabilidade (art. 43.º), os relatórios sobre a evolução do orçamento (art. 44.º) e o relatório sobre a CGE (art. 45.º).Os “fundos especiais” estão sujeitos aos poderes de controlo financeiro e jurisdicional da CC (alínea d) do n.º 1 do art. 3.º da LOCC), bem como, à prestação de contas (alínea h) do n.º 1 do art.o 37.º, da mesma Lei). Aforma de prestação de contas é em tudo semelhante à do FCTL, ou seja, terá por base as normas internacionais de contabilidade para entidades do sector público com “contabilidade de caixa” (“NICSP Base de Caixa”), o que aconteceu relativamente às contas de 2012.



5.2.2 Despesas por Programas



O OGE para 2012 aprova um total de dotação orçamental para o Fundo das Infra-Estruturas, incluindo empréstimos, no valor de 800.261 milhares de USD, que foi elevado para 875.133 milhares de USD através do OR respeitantes a 13 Programas. O total das despesas executadas em 2012 contra o orçamento deste ano foi de 376.086 milhares de USD, como se pode ver a seguir:







A grande parte da despesa do FI respeita ao Programa “Energia Eléctrica” com 76,2% (286.558 milhares de USD) da despesa realizada no ano, relativa, essencialmente, ao Projecto Geradores da Central Eléctrica de Hera e Linhas de Distribuição e Transmissão.



Após o OR ser aprovado, o orçamento do FI foi objecto de novas alterações.O Programa “Saúde” em 600 milhares de USD em detrimento de uma diminuição do Programa “Agricultura” no mesmo valor.



Os Programas de “Desenvolvimento Urbano e Rural” e “TasiMane” ficaram muito abaixo dos 10%. E, não obstante o valor do Programa “Tasi Mane”ter diminuído em sede de Orçamento Rectificativo, a sua execução foi de apenas 7,8%.



A nível geral os programasAgricultura, Desenvolvimento Urbano e Rural e Educação diminuíram o seu desempenho de 2011 para 2012.



Quatro projectos co-financiados pelo Tesouro e com recurso a empréstimos não tiveram execução no ano de 2012.



A taxa de execução global foi de 42,9%, principalmente por força do Programa “Energia Eléctrica” que atingiu os 94,9%.As taxas de execução dos restantes programas foram relativamente baixas.



Considerando esta taxa de execução global, há que salientar que não teve utilidade o aumento no Orçamento do FI na ordem dos 74.872 milhares de USD, por incorporação de saldo, visto que não se conseguiu executar o orçamento inicial aprovado, com excepção do Programa da Energia Eléctrica.



5.2.3 Execução Física dos Projectos



A “NICSP Base de Caixa” encoraja as entidades que reportam naquela “base” a divulgar indicadores de desempenho e do cumprimento dos objectivos da gestão pública.



Neste sentido, considerando os fins que estiveram na base da criação do fundo, a natureza da sua actividade, os elevados montantes de investimento público envolvidos e a necessidade de se estabelecer uma relação entre os montantes gastos e os resultados alcançados é fundamental a divulgação de informação adicional.



Dos documentos de prestação de contas do FI não consta informação relativa à execução física dos projectos incluídos no mesmo, nem quaisquer outros elementos relativos ao grau de concretização dos objectivos definidos.Não obstante, o Governo procedeu à elaboração do Relatório de Actividades de 2012 do FI, de onde consta a informação acerca da execução física e financeira dos seus Projectos, documento que foi enviado a este Tribunal.

Tendo este Tribunal analisado aquele documento, constatou-se que foi dado cumprimento à Recomendação n.º 8 relativa ao FI do Relatório e Parecer do ano de 2011.



5.3 Fundo de Desenvolvimento do Capital Humano



5.3.1 Caracterização, Organização e Funcionamento do FDCH



De acordo com o Plano Estratégico de Desenvolvimento de Timor-Leste (2011-2030), a educação e a formação são as chaves para melhorar as oportunidades de vida do povo de Timor-Leste, sendo, igualmente, vitais para o crescimento e desenvolvimento económico do país.



Tendo em vista a concretização daquele plano foi criado o FDCH que se destina a financiar programas e projectos plurianuais de formação dos profissionais timorenses em sectores estratégicos de desenvolvimento tais como a justiça, saúde, educação, infra-estruturas, agricultura, turismo, gestão petrolífera e gestão financeira, entre outros, que incluem actividades e acções a realizar em Timor-Leste e a participação de cidadãos timorenses em formações fora do país, incluindo bolsas de estudo para cursos universitários e de pós-graduação (n.ºs 1 e 4 do art. 9.º da Lei n.º 1/II).



O FDCH foi regulamentado pelo DL n.º 12/2011, de 23 de Março, que estabelece, no seu art. 3.º, que a respectiva gestão cabe ao seu Conselho Administrativo, que é composto pelo Primeiro-Ministro, que preside, o Ministro das Finanças, o Ministro da Justiça, o Ministro da Educação, o Secretário de Estado dos Recursos Naturais e o Secretário de Estado da Formação Profissional e Emprego. Podem ainda integrar o Conselho de Administração outros membros do Governo e demais entidades relevantes que tenham relação com os programas e projectos a financiar pelo “fundo” (n.º 3 do mesmo artigo).



Através do Diploma Ministerial n.º 9/2011, de 13 de Abril, do Gabinete do Primeiro-Ministro, foi aprovado o “Regimento Interno do Conselho de Administração e o fluxo de processos do Fundo de Desenvolvimento do Capital Humano”, conforme previsto no art. 17.º do DL n.º 12/2011.



5.3.2 Despesas por Programas



O OGE de 2012,aprova um total da dotação orçamental para o FDCH no valor de 30.000 milhares de USD. Entretanto, através do OR aquele montante subiu para 37.448 milhares de USD respeitantes na sua totalidade a despesas com “bens e serviços” para 4 programas constituídos por 43 projectos a serem financiados com fundos do Tesouro, como se pode ver a seguir:







Observa-se que a maior parte das despesas do FDCH respeita ao Programa “Bolsas de Estudo” com um peso de 50% (cerca de 16.000 milhares de USD), onde se destacam o “Projecto de formação no Sector Petrolífero(com uma taxa de execução de 106%) e o projecto Bolsas de estudo docentes do INAP (com uma execução de 50%). O programa “Bolsas de Estudo” foi executado a 121,9%, ou seja, para além do previsto e entretanto não foi objecto de regularização.



O programa de Formação Profissional foi executado a 82,7% enquanto o programa de Formação Técnica ficou apenas nos 16,7%.



O Programa Outros Tipos de Formação apresenta um valor considerável tanto a nível previsional como de execução. Foram considerados como despesa deste Programa despesas com Fundo não afectado no valor de 1.588 milhares de USD (código 815). No entanto, observa-se os Outros Tipos de Formação são categorizados como um Programa do FDCH que compõe um conjunto de projectos a serem desenvolvidos. Alguns projectos executados pelo FDCH não têm igualmente, designação específica. Nos termos da LOGF, n.º 4 do art. 3º, “programa significa uma realização importante das actividades relativa à prestação de serviços a um objectivo, um resultado ou um grupo específico...”, ou seja, um programa deve ter uma designação concreta e diferenciada.



5.3.3 Indicadores de Desempenho



Dos documentos de prestação de contas do FDCH não consta informação relativa ao grau de concretização dos objectivos definidos, no que se refere, por exemplo, ao número de acções de formação realizadas e estágios pagos ao abrigo do fundo.



A “NICSP Base de Caixa” encoraja as entidades que reportam naquela “base” a divulgar indicadores de desempenho e de cumprimento dos seus objectivos.



Neste sentido, e considerando os fins que estiveram na base da criação do fundo, a natureza da sua actividade, os montantes de investimento público envolvidos e a necessidade de se estabelecer uma relação entre os montantes gastos e os resultados alcançados é fundamental a divulgação de informação adicional acerca do FDCH.



Mantém-se a Recomendação n.º 5 do Relatório e Parecer de 2011 sobre o FDCH, agora nos termos seguintes:



Que passe a constar dos documentos de prestação de contas informação relativa aos resultados alcançados, nomeadamente, no que se refere ao número de acções realizadas e de estágios pagos ao abrigo do FDCH.



6 Análise Global da Execução do Orçamento Geral de Estado



6.1 Perímetro de Consolidação das Contas



A análise global da execução do OGE requer a análise conjunta das despesas e receitas realizadas pelo FCTL e pelos FI e FDCH, uma vez que o Governo não presta contas de forma consolidada, conforme já analisado no Ponto 3.



O FCTL integra as receitas e despesas dos ministérios e seus serviços, bem como das seguintes instituições autónomas (Nota

1 e 3 das Notas às Declarações Financeiras Consolidadas):



???Electricidade de Timor-Leste (EDTL);



???Administração de Aeroportos e Navegação Aérea de Timor-Leste, EP (ANATL);



???Administração Portuária de Timor-Leste, IP (APORTIL);



???Instituto de Gestão de Equipamentos, IP (IGE);



???Serviço Autónomo de Medicamentos e Equipamentos de Saúde, EP (SAMES);



???Rádio e Televisão de Timor-Leste, EP (RTTL).



De acordo com a Nota 1, não se encontram abrangidasno FCTL, uma vez que “(…) são constituídas sob leis distintas” (folhas 16), as seguintes entidades:



???Fundo Petrolífero de Timor-Leste;



???Banco Central de Timor-Leste;



???Timor GAP, EP;



???Banco Nacional de Comércio de Timor-Leste, SA.



Importa referir que o perímetro de consolidação de contas do FCTL foi alterado relativamente ao ano de 2011, ano em que a Timor-Gap, EP e o Banco Nacional de Comércio de Timor-Leste, SA constavam no FCTL.



Acresce que, à semelhança do já afirmado no Relatório e Parecer deste Tribunal sobre a Conta Geral do Estado do ano de 2011, deveria ter sido incluído nas “Notas às Declarações Financeiras Consolidadas” informação de que a Autoridade Nacional do Petróleo, IP e a Agência para a Gestão das Participações nos Jogos não estão incluídos no FCTL, o que, uma vez mais, não aconteceu, tendo sido acolhida apenas parcialmente a Recomendação n.º 2 do Relatório e Parecer do ano de 2011 referente ao FCTL.



Assim, mantém-se a seguinte Recomendação:



Que se defina claramente o perímetro de consolidação de contas, com a indicação das entidades incluídas no FCTL, de todas as entidades excluídas e dos critérios subjacentes.

6.2 Execução Global



O total da receita executada em 2012 através do FCTL e dos Fundos especiais foi de 1.630,7 milhões de USD enquanto a despesa global se situou nos 1.197,1 milhões de USD, tendo-se verificado um excedente no valor de 565,9 milhões de USD, e não os 413 milhões de USD apresentados nas “Declarações Financeiras Consolidadas Anuais do FCTL”. Em síntese, a taxa de execução orçamental global foi de apenas 66%, como se pode ver na tabela a seguir:









Nos termos da “NICSP base caixa”, esta Declaração tem de reflectir os recebimentos e os pagamentos efectuados durante o ano em comparação com o saldo da conta no início e no final do ano.



Observa-se que esta Declaração reflecte a receita ea despesa efectuada durante o ano. Todavia deveria reflectir os recebimentos e os pagamentos em dinheiro na conta do Estado na óptica de fluxo de caixa. Esta Declaração não foi afectada pelo facto dos valores que não deram origem a um fluxo de caixa se anularem entre si (registos positivos em receitas contra registos negativos em pagamentos).



6.4 As Instituições Autónomas



Segundo o OGE para 2012, o FCTL inclui todas as receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, nomeadamente a EDTL, a ANATL, a APORTIL (incluindo Berlin-Nakroma), o IGE e o SAMES.



Observa-se através da Tabela 22 o panorama geral do comportamento da receita destas instituições em 2012:







Verifica-se que não foram previstas no OGE as receitas próprias do SAMES não obstante esta entidade cobrar receitas ao longo do ano. As taxas de execução das receitas da ANATL e do IGE ultrapassaram os 100% dos montantes previstos. Observa-se que as receitas das Instituições Autónomas aumentaram em 13,1%. Esta receita representou em 2012 cerca de 14,2% das receitas domésticas enquanto em 2011 foi de 19,3%.



Relativamente às despesas executadas por estas intituições, verifica-se que com excepção da APORTIL as outras entidades tiveram execuções acima dos 75%, como se pode ver na tabela seguinte:







De 2011 a 2012 essas despesas aumentaram em 53,7% devido ao aumento de 44,1% das despesas da EDTL. De acordo com a análise efectuada verificou-se que foram previstas um total de 420 milhares de USD relativos a despesas com Salários e Vencimentos de Técnicos da EDTL para acompanhamento do projecto da Central Eléctrica e no entanto, estes valores não foram acrescidos ao total das despesas previstas da EDTL o que faz com que as suas despesas estejam sub-avaliadas naquele montante.



Observa-se ainda através da seguinte tabela que apenas a ANATL e a APORTIL têm receitas próprias suficientes para cobrir as suas despesas enquanto as outras entidades demonstram uma extrema dependência das dotações orçamentais.







De acordo com as leis orgânicas respectivas indicadas nas Notas 1 e 3 das Declarações Financeiras, o IGE, IP e aANATL, EP têm natureza jurídica, respectivamente, de Instituto Público e Empresa Pública.



No entanto, ainformação recolhida em sede de Verificações mostra que:



A ANATL, EP está criada Decreto do Governo n.º 8/2005, de 16 de Novembro, mas não está constituída de acordo com a lei e os seus Estatutos. Portanto, a ANATL não existe enquanto tal. Algumas das tarefas atribuídas por lei e pelos estatutos à ANATL, EP, são desempenhadas por um Director Nacional, que é também o responsável máximo da Autoridade de Aviação Civil de Timor-Leste (AACTL), cuja função é supervisionar o sector da aviação civil. É uma Direcção Nacional que gere, simultaneamente, os Aeroportos de Timor-Leste (que deveriam ser gerido pela ANATL, EP) e a Autoridade de Aviação Civil de Timor Leste (AACTL), o que quer dizer não há separação entre quem gere o serviço aeroportuário e de navegação aérea e quem exerce a fiscalização sobre essa gestão.



Relativamente ao SAMES, EP, verificou-se que o mesmo foi criado e organizado como uma empresa pública, estando actualmente em fase de reestruturação.



Recomenda-se

a) Que sejam tomadas medidas para a constituição, organização e funcionamento do IGE, IP, da ANATL, EP, da AACTL, IP de acordo com a lei que os criou e os respectivos Estatutos ou se reveja o regime jurídico de modo a adequar esses organismos à sua real situação.



b) Que se estabeleça o Regime Jurídico dos Fundos e Serviços Autónomos e se defina claramente o grau da sua autonomia financeira.



7 Tesouraria do Estado



A tesouraria do Estado é composta pelas contas do Fundo Consolidado de Timor-Leste, do Fundo de Infra-estruturas e pelo Fundo de Desenvolvimento de Capital Humano.



Assim, de acordo com a informação constante das respectivas declarações financeiras, o saldo total da tesouraria de 2012 é de 768.239 milhares de USD, ou seja, muito elevado, como se pode ver a seguir:







De acordo com o levantamento efectuado verificou-se que se procede à reconciliação bancária das contas do Estado, mas com algumas dificuldades.



7.1 Saldos Bancários



De acordo com a informação da Tabela 25 o saldo contabilístico de depósitos bancários do FCTL é de 296.829 milhares de USD, no final do ano de 2012. Deste valor, 276.154 milhares de USD respeitam à Conta Única do Tesouro junto do Banco Central, cujo saldo bancário era, a 31 de Dezembro de 2012, de 341.687 milhares de USD. De acordo com a respectiva reconciliação bancária encontravam-se em trânsito pagamentos no valor de 69.478 milhares de USD àquela data.



Observa-se que o saldo do FI é maior que os saldos do FCTL e do FDCH. Há que ter em atenção que os saldos dos fundos especiais têm de ser objecto de inclusão nos orçamentos dos anos seguintes para garantir a continuidade dos projectos com execução plurianual e evitar levantamentos desnecessários do FP.



Encontravam-se depositados na Conta do Estado no Banco Central cerca de 93% do saldo em dinheiro e os restantes 7% encontravam-se depositados em contas bancárias oficiais em bancos comerciais.



7.2 Avanços de dinheiro



Os avanços de dinheiro efectuados nas contas do Estado apresentam-sena forma de:



· Fundo de Maneio e

· Fundo Empréstimo (Adiantamentos para Distritos e Adiantamento a Embaixadas).



Nos Circulares de Execução Orçamental emitidos pela Ministra das Finanças são regulados os procedimentos de atribuição e justificação dos valores dos adiantamentos.



Relativamente ao Fundo de Maneio, é permitido a cada entidade emitir o pedido pelo valor máximo de 10.000 USD por cada levantamento.



Porém, relativamente aos Fundos de Empréstimo, e de acordo com informações recolhidas junto do Ministério das Finanças, verificou-se que são permitidos levantamentosem dinheiro no Banco Central por parte de oficiais de finanças das entidades incluidas no FCTL.



Ora, há que alertar para o risco que estas situações acarretam quer para osoficiais quer para o Estado, face à possibilidade de extravio e de desvio de dinheiro.



Assim, Recomenda-se



Que os levantamentos de Fundos de Empréstimos sejam objecto de criterios a regulação por parte do Governo.



No que respeita às contas de 2012, os valores de adiantamentos processados até ao final do ano e não justificados foram objecto de regularização e inclusão no saldo de dinheiro dos fundos. Esse procedimento é evidenciado no Portal da Transparência em que os valores dos avanços foram eliminados do total das despesas.



O valor dos avanços considerados como saldo ascende a 4.958 milhares de USD (4.927 milhares de USD do FCTL e 31 milhares de USD do FDCH). Do total de 4.927 milhares de USD do FCTL, 4.921 milhares de USD respeitam a Fundos de Empréstimos e 6 milhares de USD a Fundos de Maneio, ambos regularizados.



Relativamente aos avanços do FDCH, no Portal da Transparência consta o valor de 26 milhares de USD (fundos de empréstimos) que acresce ao valor da despesa no total de 32.188 milhares de USD e que não foram regularizados através da diminuição da despesa por contrapartida do aumento do saldo.



As declarações financeiras do FI não referem o saldo da conta composto por avanços em dinheiro, o que pressupõe que todos os avanços de dinheiro foram regularizados até 31 de Dezembro de 2012.



8 Assistência Externa – Donativos e outras Ajudas Externas



De acordo com a “NICSP Base de Caixa”, deve constar da “Declaração Consolidada de Receitas e Pagamentos” os pagamentos efectuados por entidades terceiras durante o período de um ano sob a forma de empréstimo ou contribuições. Estes pagamentos não constituem recebimentos ou pagamentos em dinheiro por parte do Governo mas beneficia o Estado.



Prevê, contudo, que aquela divulgação apenas seja feita nas situações em que as “entidades terceiras” (doadores multilaterais e bilaterais) informem formalmente o Governo sobre os pagamentos por si efectuados ou este possa ter confirmado a ocorrência dos mesmos.



Visando proceder à divulgação do valor pago por terceiros, foi criado pelo Ministério das Finanças o “Portal da Transparência da Ajuda”, através do qual os doadores possam inserir directamente aquela informação.



Sem prejuízo desses pagamentos efectuados por entidades terceiras não constarem numa coluna daquela “Declaração Consolidada” conforme exigido pela “NICSP Base de Caixa”, foi incluída na Nota 7 às mesmas, a informação sobre a ajuda externa, segundo a qual o Estado beneficiou de um total de 146,1 milhões de USD, ajuda que diminiu relativamente à do ano de 2011 cujo valor se situou nos 265,9 milhões de USD. A tabela seguinte evidencia o total da ajuda recebida mas não confirmada pelo MF:







De acordo com a informação constante do Portal da Transparência o total dos desembolsos efectuados pelos parceiros foi de 255,1 milhões de USD, mas esses valores não foram totalmente confirmados pelo MF.



Observa-se que grande parte dessa ajuda não foi possível desagregar nas categorias económicas próprias.A maior parte da ajuda de 2012 provém de parcerias entre Timor-Leste e outro Estado (Parceiro Bilateral), à semelhança do ano anterior.



A JICA (Parceiro Multilateral) contribuíu com o maior montante no ano de 2012 (17.597 milhares de USD).



De acordo com o Relatório do Auditor Independente, não foi possível “confirmar a integralidade e o rigor dos apoios externos contabilizados pelo Fundo Consolidado”, uma vez que foi informado por alguns doadores que o montante contabilizado no portal não estaria correcto, enquanto outras entidades não responderam aos seus pedidos de confirmação externa. Estas limitações deram origem a uma “reserva” às contas de 2012.



Não obstante o cumprimento desta obrigação por parte do Governo nos seus documentos de prestação de contas estar dependente da colaboração prestada pelos “doadores internacionais”, deverá o mesmo insistir na sensibilização destes para a necessidade de prestarem informação rigorosa sobre os pagamentos por si efectuados e ainda criar mecanismos de confirmação dos valores declarados e não declarados pelos parceiros.



9 Dívida Pública



9.1 Dívida Financeira



A Lei n.º 13/2011, de 28 de Setembro, que estabelece o Regime da Dívida Pública, refere no preâmbulo que procura definir os princípios e regras que devem presidir à constituição e emissão da dívida pública de forma a salvaguardar o interesse nacional, evitando o recurso ao endividamento para o financiamento da despesa corrente e privilegiando o investimento estratégico que concorra para o desenvolvimento do País, cujo retorno económico supere os encargos daí decorrentes, e pretender prevenir a concentração temporal dos encargos e o risco excessivo, a fim de minimizar os encargos directos e indirectos da dívida pública numa perspectiva de longo-prazo.



O art. 3.º desta Lei dispõe que “a Lei que aprova o Orçamento do Estado, estabelece, para cada período orçamental, as condições gerais que regem o financiamento do Estado e a constituição e emissão da dívida pública, nomeadamente, o montante máximo de endividamento autorizado e o prazo máximo dos empréstimos ou outras formas de dívida pública”.



Nos termos do art. 5.º, a dívida pública podem revestir a forma de a) Contratos de Empréstimo ou Acordos de Financiamento, b) Títulos do Tesouro, e c) Certificados de Poupança.



A Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro (LOGF), tem um Capítulo sobre a Dívida Pública, e regula as garantias e empréstimos concedidos ao Estado.



O investimento a ser efectuado com o recurso à dívida tem de beneficiar as futuras gerações, como dita o art. 9.º da LOGF, para que se tenha equidade entre o benefício e os custos a suportar por estas gerações.



O n.º 1 do art. 20.º da LOGF estabelece que o “ (...) Governo deve, nas estimativas anuais de receitas e despesas públicas submetidas ao Parlamento, especificar o montante que se espera obter através de empréstimos e concessões durante o ano financeiro, para financiamento de despesas do Estado” e diz ainda o n.º 8 que deve “especificar o montante necessário para cobrir o custo da operação”. Prevê o n.º 4 do mesmo artigo que todas as receitas obtidas no decurso do endividamento são transferidas ao FCTL e só depois serão canalizadas para as despesas previstas.



A Lei que aprova o Orçamento Geral do Estado para o ano de 2012 veio, pela primeira vez, prever a emissão de dívida pública, tendo o Parlamento autorizado o Governo de Timor-Leste (art. 5º) “a recorrer ao endividamento externo concessional até ao montante máximo de 160 milhões de USD com um prazo máximo de 40 anos”.O objectivo deste endividamente é o de fazer face às necessidades relacionadas com a construção de infra-estruturas estratégicas. Esse endividamente reveste a forma de Contratos de Empréstimo. Assim, foram previstos como execução destes empréstimos para imputar ao ano de 2012 um total de 43,1 milhões de USD para alocar aos seguintes projectos de infra-estruturas:



???? Construção e supervisão para o desenvolvimento de estradas Dili-Liquiça e Tibar-Ermera, a ser financiado pelo ADB - a financiar em cerca de 75% com recurso a empréstimo, cujo Acordo foi celebrado em 02 de Maio de 2012 e o restante pelo FI;



???? Reabilitação da Estrada Aileu-Ainaro e Maubessi a ser financiado pelo WB;



???? Construção e supervisão para o desenvolvimento de estradas Dili-Manatuto-Baucau, a ser financiado pela JICA – a financiar em cerca de 75% com recurso a empréstimo, cujo Acordo foi celebrado em 19 de Março de 2012, e o restante pelo FI;

???? Dili Drenagem (Esgoto), a ser financiado pelo EXIM BANK.



Até ao final do ano algumas dessas dívidas haviam sido contraídas (compromissos), mas não executadas, como é o caso do Projecto relativo à estradas de Dili-Liquiçá e Tibar-Ermera, e de Dili-Manatuto-Baucau.



Estes contratos definem que na sua execução os recebimentos de empréstimos não passem pela conta do Tesouro mas sim sejam realizados pagamentos directos efectuados pelo finaciador ao fornecedor não dando origem assim a um fluxo de caixa.



Importa realçarque nestes casos concretos quando essas divídas forem executadas nessa forma terão de ser registadas como: despesas, dívida contraída e como património criado. Este procedimento diferenciado implica um tipo de controlo específico por parte dos gestores destes projectos.



9.2 Dívida não Financeira



A dívida pública não financeira resulta da assumpção de compromisssos em nome do Estado para com terceiros resultantes do processo de aprovisionamento público ou de qualquer outra aquisição de bens ou serviços que não passe por esse regime de aprovisionamento.



As Declarações Financeiras anuais dos fundos não apresentam qualquer informação sobre o valor das dívidas dos Ministérios e seus serviços, bem como dos serviços e fundos autónomos, do Fundo de Infra-Estruturas e nem do Fundo de Desenvolvimento de Capital Humano, resultantes do fornecimento de bens e serviços e da execução de obras (dívida não financeira), existentes no final do ano financeiro de 2012.



Neste sentido, tendo em conta o previstona “NICSP Base de Caixa”e considerando a obrigação constante da alínea f) do n.º 2 do art. 43.º da LOGF, bem como a importância que reveste a divulgação daquela informação, embora esteja no Portal da Transparência,



Recomenda-se

Que a informação da dívida não financeira passe a constar da CGE, e, para o efeito, o Tesouro mantenha registos actualizados sobre as dívidas a fornecedores de todas as entidades públicas.



Da informação registada no Portal da Transparência, verifica-se que até ao final do ano de 2012 as obrigações registadas ascendiam ao valor de 39.845.590,70 USD, que representam um total de 4,5% do total do Orçamento do FCTL. Verifica-se ainda, através deste Portal,que não existem valores registados destas obrigações do FI e do FDCH até ao final do ano.



Há que salientar o facto de que muitos projectos, sobretudo do FI, terem tido execuções até final do anomuito baixas o que poderá traduzir-se num elevado grau de compromisso para com os fornecedores, embora no Portal da Transparência não conste nenhum valor registado nem como compromissos nem como obrigações dos fundos especiais no final de 2012.



Entretanto, as Declarações Financeiras Consolidadas Anuais do FI e do FDCH referem através das suas Notas 7 que “o Ministério das Finanças recebeu documentação relativa a transacções onde os Ministérios comprometeram o Governo sem que tenham cumprido o Procedimento de Aviso de Autorização de Despesas (AAD), estabelecido na Lei de Orçamento e Gestão Financeira. AAD’s relativos a estas transacções foram processadas e as transacções relevantes foram registadas na Declaração Consolidada de Receitas e Pagamentos para o ano terminado a 31 de Dezembro de 2012".



10 Património do Estado



De acordo com alínea c), n.º 1) do art. 29.º da LOCC, estabelece-se que o Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado deve conter “o inventário e o balanço do património do Estado, bem como as alterações patrimoniais”, e alínea g), n.º 2 do art. 45.ºda LOGF, alterado pelo art. 87.º da LOCC, dispõe ainda que o Relatório sobre a Conta Geral do Estado deve conter informação acerca da “contabilidade do activo no final do ano financeiro, incluindo o valor patrimonial do imóveis e outros bens do Estado”.



No Parecer sobre a CGE de 2011, não foi possível ao Tribunal emitir opinião sobre o património do Estado nem sobre as operações realizadas nesse ano, uma vez que as informações de Declarações Financeiras apresentadas pelo Governo contém apenas informação da execução orçamental e não incluem a informação referente à situação patrimonial conforme dito atrás.

As contas de 2012 também não trazem esta informação.



No entanto, foi realizada uma Missão de Verificação in-loco no âmbito da Fiscalização Orçamental de 2013 na Direcção Nacional de Gestão e Fornecimento do Património de Estado do Ministério das Finanças, bem como nalguns departamentos governamentais, para que o Tribunal pudesse pronunciar-sesobre o controlo efectuado por essa Direcção no que concerne à Doação do Património por parte da ONU ao Governo de Timor-Leste em 2013.



Entretanto, foi recolhida informação de que os bens do Estado, uma vez adquiridos são registados no sistema integrado Free-balance -Módulo Assets, relativamente à quantidade, localização e situação dos mesmos e também sobre os detalhes dos bens afectosàs entidades.



Segundo informação recolhida, esta Direcção segue a legislação em termos de registo e inventariação dos bens. Entretanto, ainda não há registos sobre o valor dos bens do Estado, tendo em conta os anos de vida dos bens do património do Estado.



Assim, Recomenda-se

Que se dê início ao processo de avaliação do Património do Estado.



11 Recomendações do Relatório e Parecer da CGE de 2011



No âmbito do acompanhamento realizado sobre a implementação das Recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a CGE de 2011, foram solicitados ao MF esclarecimentos cujas respostas constam da seguinte Tabela:







Tendo em conta os comentários tecidos pelo MF, observa-se que grande parte das recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2011 foi acatada e outras de maior complexidade foram tidas em consideração. Assim, as recomendações não acatadas ainda foram novamente tecidas no presente Relatório e Parecer.



12 Conclusões



Atentas as principais análises e observações formuladas no presente Relatório e face a tudo o que acima se expôs são de salientar as seguintes Conclusões:



Processo Orçamental



O Governo apresentou a proposta de Lei de Orçamento de 2012 ao Parlamento no dia 30 de Setembro de 2011, respeitando assim, o prazo estabelecido na LOGF.

A alteração ao OGE por via do Orçamento Rectificativo compreende a integração de saldos de 2011 no valor de 124.872 milhares de USD do FI e 7.448 milhares de USD do FDCH. Do saldo transitado do FI, 50.000 milhares de USD destinou-se a financiar sobretudo despesas recorrentes do FCTL.





Processo de Prestação de Contas



O Governo remeteu os documentos de prestação de contas relativos ao FCTL, ao FI e ao FDCH de forma separada e de acordo com a norma internacional de contabilidade aplicável ao sector público Relato Financeiro numa Base de Caixa, dentro dos prazos autorizados, porém não seguem totalmente o formato de Conta Geral do Estado previsto na LOGF.



Receita



As transferências do Fundo Petrolífero financiam o OGE em 88,9%.



Foram cobradas durante o ano de 2012 um total de 1.837 milhares de USD de receitas que não foram inscritas mas que eram previsíveis por já terem sido cobradas em anos anteriores. Ora, a não previsão de todas as receitas do Estado implica que se vá recorrer à receita do FP ou que se vá reduzir as despesas.



As Receitas Fiscais cobradas representam cerca de 71% das Receitas Domésticas e 6% do total das receitas cobradas, à semelhança do verificado no ano de 2011.



As receitas das Instituições Autónomas apresentam uma tendência crescente desde 2010.



A receita da UNTL constante da Conta Geral do Estado, no valor de 466,3 milhares de USD não corresponde à totalidade das receitas cobradas por esta entidade reportando-se apenas às receitas de propinas de licenciatura cobradas pela Universidade, não incluíndo outras receitas cobradas, designadamente, as referentes às propinas de mestrado.As receitas cobradas e não transferidas para a “conta bancária oficial” são gastas pela UNTL à margem do Orçamento e da Conta Geral do Estado.



Não foi possivel identificar a informação relativa à receita cobrada pela RTTL em 2012.



Apesar de se ter efectuado o levantamento de 100% de receita do OGE proveniente do FP (1.494 milhões de USD) as despesas executadas foram de 1.197 milhões de USD o que significa que foram efectuados levantamentos acima do necessário para financiamento das despesas realizadas durante o ano.



As receitas dos Juros Bancários não foram previstas em 2012 para acrescer às dotações do FI e do FDCH.



A execução da receita do FI para 2012 atingiu os 87,9%.



Não foram transferidos 62.778 milhares de USD do FCTL para o FI, tendo os mesmos ficado retidos no FCTL.



A execução da receita do FDCH para 2012 atingiuos 96,1%.



Não foram transferidos 1.513 milhares de USD do FCTL para o FDCH, tendo os mesmos ficado retidos no FCTL.



Despesa



As despesas executadas pelo FCTL ascenderam a 788,8 milhões de USD, o que corresponde a uma taxa de execução orçamental de 88%.



As despesas do FCTL aumentaram em 30% de 2011 a 2012 devido a aumentos ocorridos sobretudo na categoria de Transferências.



Durante o quarto trimestre de 2012 foram executadas o equivalente a 40% do total das despesas do FCTL, o que pode pôr em causa o adequado controlo orçamental deste Fundo.



A rubrica Outros Serviços Diversos apresenta valores elevados tanto em termos previsionais como a nível de execução. Isto quer dizer que grande parte das despesas de bens e serviços não se consegue especificar nas outras rubricas definidas não indo assim ao encontro do princípio da especificação emanado na LOGF.



A rubrica mais representativa das Transferências refere-se a Benefícios Pessoais cujo valor executado ascende os 157,4 milhóes de USD, valor que é superior ao dos salários do pessoal.



As despesas com transferências representam 20% das despesas do FCTL e são superiores ao total das Receitas Domésticas cobradas.

As despesas de contingência ascendem os 21.641 milhares de USD, no entanto não foi apresentada justificação para despesas no valor de 12.660 milhares de USD, contrariando o estabelecido pela LOGF.



As despesas de contingência diminuíram em cerca de 10% de 2011 a 2012 e representam cerca de 1,8% das despesas totais do Estado executadas, respeitando, assim, o limite legal estabelecido na LOGF.



As funções do Estado relativas aos “serviços públicos gerais”, aos “assuntos económicos” e à “protecção social” foram responsáveis por cerca de 70% de toda a despesa realizada em 2012.



A quase totalidade da despesa do FI respeita ao Programa “Energia Eléctrica” com 76,2%.



A taxa de execução global do FI foi de 42,9%.



O aumento no Orçamento do FI na ordem dos 74.872 milhares de USD, por incorporação de saldo, não teve utilidade visto que não se conseguiu executar o orçamento inicial dos vários Programas, com excepção do Programa da Energia Eléctrica.

O programa “Bolsas de Estudo” do FDCH foi executado a 121,9%, ou seja, para além do previsto, situação que não foi objecto de regularização.



O programa Outros Tipos de Formação do FDCH apresenta um peso considerável quer em termos de orçamento (26%) quer de execução (22%). Este Programa não tem uma designação concreta à semelhança de alguns Projectos do Fundo.



Execução Orçamental Global



OIGE, IP, e a ANATL, EP estão criados na lei mas não estão consituídos nem organizados de acordo com a lei e os respectivos estatutos. As tarefas que lhes são atribuídas são desempenhadas porDirecções Nacionais inseridas nos respectivos Ministérios.



A ANATL, EP está criada Decreto do Governo n.º 8/2005, de 16 de Novembro, mas não está constituída de acordo com a lei e os seus Estatutos. Portanto, a ANATL ainda não eixste. Algumas das tarefas atribuídas por lei e pelos estatutos à ANATL, EP, são desempenhadas por um Director Nacional, que é também o responsável máximo da Autoridade de Aviação Civil de Timor-Leste (AACTL), cuja função é supervisionar o sector da aviação civil. É uma Direcção Nacional que gere, simultaneamente, os aeroportos de Timor-Leste (que deveria ser gerido pela ANATL, EP) e a Autoridade de Aviação Civil de Timor-Leste (AACTL), o que quer dizer que não há separação entre quem gere o serviço aeroportuário e de navegação aérea de apoio à aviação civil e quem exerce a fiscalização sobre essa gestão.



As receitas das Instituições Autónomas aumentaram em 13,1% face a 2011 e representam em 2012 cerca de 14,2% das receitas domésticas (fiscais e não fiscais).



Apenas a ANATL e a APORTIL têm receitas próprias suficientes para cobrir as suas despesas enquanto as outras Instituições Autónomas demonstram uma extrema dependência das dotações orçamentais.



A taxa de execução orçamental global da despesa (do FCTL e dos “fundos especiais”) foi de apenas 66%.



A Conta Geral do Estado não se encontra ainda compilada numa única Conta que deverá conter também informações sobre a execução dos “fundos especiais”.



Tesouraria



O saldo total da tesouraria de 2012 ascende os 768.239 milhares de USD.



São permitidos levantamentos consideráveis em numerário no Banco Central por parte dos oficiais de finanças respeitantes a adiantamentos em dinheiro.



Assistência Externa – Ajudas



O Estado beneficiou de um total de 146,1 milhões de USD de ajudas externas, sendo a maior parte proveniente de parceiros bilaterais.



Dívida Pública



Foram celebrados em 2012 dois contratos de empréstimo, não tendo, contudo sido efectuado nenhum desembolso, uma vez que os projectos a serem financiados por estes empréstimos não tiveram execução no ano.



As Declarações Financeiras anuais dos fundos não apresentam qualquer informação sobre o valor das dívidas não financeiras dos Ministérios e seus serviços, bem como dos serviços e fundos autónomos.



As obrigações registadas no Portal da Transparência totalizam o valor de 39.845,6 milhares de USD, que representam um total de 4,5% do total do Orçamento do FCTL.

Património do Estado



As Contas de 2012 não trazem informação sobre o Património do Estado.



Actualmente os bens adquiridos pelo Estado são registados no sistema integrado Free-balance - Módulo Assets pelo valor de aquisição.



Recomendações do Relatório e Parecer de 2011

Grande parte das Recomendações formuladas no Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2011 foi implementada.





13 Recomendações



Atentas às Conclusões formuladas Recomenda-se:



1. Que sejam orçamentadas todas as receitas de acordo com os principios da unidade e universalidade orçamentais estabelecidos na LOGF;



2. Que seja apresentada justificação para todas as diferenças materiais existentes entre o orçamento inicial, o final e a execução da receita e da despesa;



3. Que haja maior controlo sobre a cobrança e registo das receitas em numerário pelas entidades que arrecadam estas e as utilizam sem passar pelo depósito na conta bancária oficial;



4. Que haja melhor gestão da tesouraria a quando do processamento dos levantamentos do Fundo Petrolífero principalmente quando os montantes previstos englobam excedentes relativos ao Rendimento Sustentável Estimado (RSE);



5. Que se transfira do FCTL para os Fundos Especiais o montante das dotações levantadas para fazer face às despesas destes fundos;



6. Que sejam desenvolvidos esforços adicionais ao nível das instituições públicas com responsabilidades na condução de processos de aprovisionamento, no sentido de ser assegurado o cumprimento da lei, bem como dos “Guias de Boas Práticas” elaboradas pelo Ministério das Finanças de modo a que se estabeleça um equilíbrio entre a taxa de execução orçamental e o cumprimento criterioso das normas do aprovisionamento;



7. Que se faça avaliação anual do cumprimento da legislação do aprovisionamento e daquelas “boas práticas”, designadamente, no que se refere à elaboração e inclusão nos documentos de prestação de contas do “Relatório Anual de Aprovisionamento” (“Guia de Boa Prática 8”);



8. Que se faça levantamento das despesas registadas em Outros Serviços Diversos que têm sido pagas durante os últimos anos e se preveja essas despesas em rubricas orçamentais próprias, em cumprimento do princípio da especificação consagrado na LOGF;



9. Que passe a constar na CGE a informação acerca dos detalhes das despesas de contingência conforme dispõe a alínea j) do n.º 2 do art. 45.º da LOGF;



10. Que passe a constar dos documentos de prestação de contas informação relativa aos resultados alcançados, nomeadamente, no que se refere ao número de acções realizadas e de estágios pagos ao abrigo do FDCH;



11. Que se defina claramente o perímetro de consolidação de contas, com a indicação das entidades incluídas no FCTL, de to-das as entidades excluídas e dos critérios subjacentes;



12. Que sejam tomadas medidas para a constituição, organização e funcionamento do IGE, IP, da ANATL, EP, da AACTL, IP de acordo com a lei que os criou e os respectivos Estatutos ou se reveja o regime jurídico de modo a adequar esses organismos à sua real situação;



13.Que se estabeleça o Regime Jurídico dos Fundos e Serviços Autónomos e se definaclaramente o grau da sua autonomia financeira;



14. Que os levantamentos de Fundos de Empréstimos sejam objecto de criteriosa regulação por parte do Governo;



15. Que a informação da dívida não financeira passe a constar da CGE, e, para o efeito, o Tesouro mantenha registos actualiza-dos sobre as dívidas a fornecedores de todas as entidades públicas;



16. Que se dê início ao processo de avaliação do Património do Estado.

PARTE - II

PARECER



Face a tudo o que foi exposto ao longo do Relatório embora com algumas reservas no que diz respeito à inobservância de alguns princípios orçamentais e tendo em conta as observações e as recomendações tecidas, o Tribunal de Recurso julga validamente prestadas as contas do Fundo Consolidado de Timor-Leste, do Fundo das Infra-Estruturas e do Fundo de Desenvolvimento de Capital Humano do exercício financeiro do ano de 2012 que obedeceu aos princípios constitucionais, legais e regulamentares, pelo que é de Parecer de que a Conta Geral do Estado encontra-se em condições de ser aprovada pelo Parlamento Nacional.